یادداشت های

رضاشادمان فر

یادداشت های

رضاشادمان فر

رضا شادمان فر کارشناس ارشد مدیریت شهری و دانشجوی شهرسازی و فعال در حوزه های مشارکت شهروندان در مدیریت شهری ، شورایاری ها و مدیریت محله در این وبلاگ به بیان دیدگاه های خود و مشاهداتش می پردازد. همچنین وب سایت shadmanfar.ir برای ارتباط و آشنایی بیشتر با ایشان در دسترس است.

دنبال کنندگان ۲ نفر
این وبلاگ را دنبال کنید

۱۷ مطلب با موضوع «شهرسازی» ثبت شده است

۲۰
آبان

بطور کلی در نظام برنامه ریزی و توسعه با طیف وسیعی برای مدیریت و برنامه ریزی سکونتگاه های انسانی مواجهیم که در دو سر این طیف می توان به دو الگو کلی اشاره کرد. یکی بر جزم اندیشی و مدیریت اقتدارگرایانه و تمرکز قدرت تاکید دارد که محصول خردگرایی و اثبات گرایی است. این الگو به نام جامع عقلانی شناخته شده که تسلط نخبگان ( به ویژه مهندسان و معماران ) را بر عرصه اداره شهر ها را به عنوان یک اصل معرفی می نماید و سطوح پایین تر دخالتی در برنامه ریزی ندارد. این شیوه به ویژه در جوامعی که مراحل توسعه را به ویژه در بعد اجتماعی طی نکرده اند به دلیل تحرک سریع ، عمل گرایی و دستیابی به نتایج فوری بر مبنای اصول جهانشمول منطق و ایجاد تغیرات یکباره در فضا،از مطلوبت و رواج برخوردار است.

اما در جوامعی که مراحل توسعه را طی نموده اند و با ناپایداری تغییرات حاصل از تصمیم گیری و برنامه ریزی آمرانه و از بالا به پایین مواجه شده اند آموخته اند که ماهیت شهر ها و زندگی جمعی انسان ها بسیار پیچیده تر از آن است که در نظریه های شهرسازی نوگرا ترسیم شوند.ایشان شهر ها را بزرگترین کانون زندگی اجتماعی انبوه انسان ها به شمار می آورند و بنابراین هرگونه برنامه ریزی و مداخله در آنها را بدون مشارکت و همکاری جمعی ذی نفعان ناموفق می پندارند. امروز نظریه های جدید سیاسی و اجتماعی (آنتونی گیدنز، یورگن هابرمارس، رابرت نازیک) بر کاهش تمرکز و افزایش نقش نهادهای غیردولتی در اداره شهر و زندگی اجتماعی استوار است. براین اساس جنبش فرانوگرا مبانی شهرسازی نوگرا را به چالش کشیده است.

حتی در برنامه ریزی متمرکز شناسایی امکانات و منابع در سطوح بالای برنامه ریزی بر اساس اطلاعات تهیه شده در سطوح پایین تر انجام می گیرد (معصومی اشکوری، 1387) همین دلیل توجه و تأکید برنامه ریزی و مدیریت شهرها، بیش از هر زمان دیگر، بر سطوح پایین تر و ابعاد ملموس زندگی شهری معطوف شده است و تقویت و اهمیت سطوح محلی و حضور انجمن ها و نهادهای اجتماعی مدنی در عرصه تصمیم گیری با تکیه ی عمده بر نقش شهروندان، اعتماد و مشارکت واقعی آنها در عرصه فعالیتها و اقدامات روزمره مورد تأکید بسیاری از صاحب نظران قرار گرفته است(حاجی پور، 1385).

اما حاکمیت برنامه‌ریزی شهری مدرنیستی و به طبع آن نگاه از بالا به پایین به مقوله اداره شهر فراورده ای جز انگاره های کلان و رویکرد جامع - عقلایی به برنامه‌ریزی و مدیریت شهری نداشته است. از نظام تهیه طرح‌های جامع و تفصیلی که برای یک کلان‌شهر در نظر گرفته می‌شده تا تصمیم گیری ها در مقیاس‌های کوچک‌تری مثل محله همگی منجر به اتخاذ رهیافت‌هایی تک‌بعدی، آزمون‌وخطای مکرر، تکرار تجربه‌های ناموفق و تحمیل هزینه‌های گزاف به بخش عمومی گردیده است. این روند به اعتماد شهروندان به نهادهای برنامه ریز و مجری توسعه شهری بشدت آسیب رسانده است. علاوه بر این روند توسعه‌های موجود در شهرهای ما، به‌ویژه شهرهای بزرگ نشان می‌دهد که مناطق مسکونی به دلیل توسعه نابسامان و مغشوش، در معرض از دست دادن شخصیت و هویت دیرینه خود قرارگرفته‌اند‏(برک پور، ۱۳۸۵). لذا صاحب نظران بر لزوم تغییر بنیادی ساختارهای برنامه‌ریزی توسعه محلات شهری با تأکید بر نظام محله محوری ازعان داشته و بر این نکته تاکید دارند که این امر می تواند به پایداری اکولوژیک، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی محلات تهران منجر شود‏‏(ذبیحی و فولادی، ۱۳۹۳).

حتی طرح جامع شهر تهران نیز که محصول مکتب نوگرایی در برنامه ریزی شهری است در بخش راهبرد های توسعه شهر (بند 6-4-2)[1] به صراحت تشکیل نهاد های مردمی و رویکرد محله محور برای اداره امور شهر را به عنوان یکی از راهبرد های توسعه اجتماعی شهر تهران و ساماندهی اسکان جمعیت در آن معرفی میکند. این در حالی است که پشتوانه نظری کافی و بومی برای اتخاذ این راهبرد مشخص نیست و امروز شاهد به شکست منجر شدن تلاشها در شکل دهی نهادهای مردمی در مقیاس محله های شهر هستیم. لذا خلا پژوهش و لزوم توسعه نظری در این حوزه محسوس است.

از طرفی شهروندان برای مشارکت درتصمیم های گرفته شده در سطح شهر نیاز به نهادهایی اجتماعی در سطح خردتر آن یعنی محلات دارند و اعتماد به نهادهای محلی در شهروندان نیز بیشتر است و به همین دلیل ایجاد نهادهای اجتماعی در سطح محلات نیازی مبرم و ضروری است.

از طرفی نهادسازی و ظرفیت سازی نهادی در سطح محلی و از جمله عملیاتی ساختن این مهم در مدیریت و برنامه ریزی محله‌ای در درون شهرها و به ویژه کلانشهرها، اولین و بلکه اساسی‌ترین گام در بنیان نهادن مدیریت محله‌ای کارآمد در نظر گرفته شده است و از طرف دیگر مدیریت محله‌ای در درون شهرها می‌تواند به عنوان سیاستی مهم در راستای استفاده از ظرفیت‌ها و پتانسیل‌های متعددی که اجتماعات محلی درون شهرها از آن برخوردارند، به کار رود؛ چرا که مدیریت محله‌ای نزدیک‌ترین سطح مدیریتی به مردم و شاید اصلی‌ترین سطحی باشد که می‌تواند دانش و تجربه عملی مردم را در راستای توسعه شهری به کار گیرد.‏(فاضلی و قادری، ۱۳۹۲)

امروزه موضوع اجتماعات محلی و نحوه ساماندهی آنها جایگاه مهمی در شهرسازی و مدیریت شهری پیدا کرده است. صاحب نظران براین عقیده اند که اجتماعات محلی و نهادهای مردم محور میتوانند با ارائه رفتارهای جدید و نهادینه ساختن آنها در جوامع، نقش موثری در ایجاد و بازتولید مفهوم شهروندی ایفا نمایند )حسین آبادی، تقوایی، 9۹:1799 ( بنابراین در برنامه ریزی محله مبنا که بر اساس اجتماعات محلی است. مشارکت مردمی در معنای واقعی آن هدف قرار گرفته و شعار برنامه ریزی بوسیله مردم نه برای مردم آرمان این نگرش در برنامه ریزی شهری است. همچنین کارایی این نهادها با مشارکت و اعتماد به شهروندان بالاتر خواهد بود. در نهایت با نگاه به تعاریف مختلف از محله و اجتماع محلی می توان گفت که در بیشتر تعاریف، وجود روابط متقابل و شبکه های اجتماعی میان افراد، ارزش ها و منافع مشترک و واقع بودن در یک محله با مرزهای جغرافیایی مشخص به عنوان خصایص اصلی یک اجتماع محلی محسوب می شود(صادقی،1388)

اگر چه در دوران حاکمیت نظام شهرسازی نوگرا در ایران به نقش و ظرفیت اجتماعات محله ای در توسعه شهر کمتر توجه شد اما محله در شهرهای ایرانی ریشه ای به قدمت خود شهرها داشته و در بسیاری از شهر ها همچنان اثر نهاد های محله ای قابل بررسی است. امروز نظر به اینکه مدیریت شهری به ویژه در کلانشهرهای ایران ارتقا حکمروایی خوب شهری را به عنوان هدف راهبردی خود تعیین نموده اند و همچنین در حال ورود به مقیاس خرد ( محله محوری) و بررسی نحوه جلب مشارکت ساکنین برای تحقق توسعه پایدار هستند. مهمترین ویژگی ظرفیت سازی نهادی ایجاد ساختاری انطباق پذیر با بعد ارزشی بسیارقوی است که با اعضای خود پیوند مستحکمی دارد تا در پرتو آن همراستایی منافع بین تمامی ذینفعان کلیدی فراهم گردد. اما تاکنون مدلی برای ظرفیت سازی نهادی در اجتماعات محله ای کلانشهرهای ایران ارایه نشده است. از این رو اهمیت و ضرورت دستیابی به اهداف این پژوهش از این جهت قابل طرح است که به کشف و شناسایی نهادهای محله ای شهرها در ایران و یا ایجاد نهادهای جدید در آنها از منظر ایجاد ظرفیت های نهادی توسعه شهری محله مبنا خواهد پرداخت.



[1]متن بند فوق الاشاره اینچنین است: "جلب مشارکت عمومی برای ارتقاء کیفیت زندگی و حمایت از شوراها و نهادهای مردمی، با رویکرد محله­محوری، برای اداره امور شهر به صورت محلی و مشارکتی در سطح محلات، نواحی و مناطق شهری." 

  • رضا شادمان فر
۱۷
آبان

با وجود اینکه برنامه ریزی شهری از طریق محله ها قریب به یک قرن است که -به تعبیر لوییس مامفورد- بطور گسترده ای پذیرفته شده است.‏‏(ممفورد، ۱۹۵۴) امروز؛ یکی از چالشهای پیش روی شهرسازان و برنامه ریزان شهری به ویژه در کلان شهر ها این است که برای دستیابی به توسعه پایدار شهر چگونه فرآیند برنامه ریزی را به درون اجتماعات خرد محله ببرند و مشارکت واقعی ایشان را در تمامی مراحل کار جلب نمایند؟‏‏(هیلی، ۱۹۹۸؛ لاورنکه و جوپه، ۲۰۰۵؛ پیران، ۱۳۸۹؛ علویتبار، ۱۳۷۹؛ حبیبی و رضوانی، ۲۰۰۶؛ فریدمن، ۱۳۹۶) این رویکرد نه صرفا به دلیل تاکید بر سطوح پایین تر و ابعاد ملموس زندگی شهری و یا محله گرایی بر اساس پارادایمی نو در حوزه مدیریت و برنامه ریزی‏ شهری، ذیل مکتب فرانوگرایی است که تحولات اقتصادی و سیاسی آرایش فضایی جمعیت به گونه ای تغییر کرده که رویکرد برنامه ریزی سنتی مبتنی بر تمرکز قدرت و رویکردهای از بالا به پایین، کارایی لازم را در اداره بهینه امور شهر و تامین نیازهای شهروندان ندارد؛ افزایش هزینه های نگهداشت شهر، تخطی گسترده از طرح های جامع و تفصیلی، کسب درآمد برای شهر از راه سوداگری، بارگذاری خارج از ظرفیت معابر، گره های ترافیکی و رشد چشم گیر آسیب های اجتماعی نمونه ای از این ناتوانی است. در این شرایط یک راهکار منطقی تقسیم مساله به قطعاتی خرد است و انگشت اشاره صاحب نظران به سمت محله ها و اجتماعات محله ای اشاره دارد و در این مقیاس ورود شهروندان به عرصه اداره شهر توصیه شده است.

اما واگذاری امور به مردم تنها در صورت وجود جامعه مدنی قدرتمند و نهادهای مشارکتی ممکن می گردد.‏(پیران، رفیعیان، رضائی، و دهقان، ۱۳۹۵؛ پیران، ۱۳۸۹؛ تبار، ۱۳۷۹؛ رمضانی فرخد و گزلان طوسی، ۱۳۹۱)تاکنون راه حل های گوناگونی نیز ارائه شده است. که یکی از آنها، نهاد سازی در راستای استقرار حکمروایی شهری است.

از طرفی صاحب نظران براین باورند که ظرفیت اجتماعات محله ای می تواند به عنوان ابزار اجتماعی برنامه ریزی و ابزاری جهت توانمند سازی اجتماعات محله جهت ایفای نقش در توسعه شهری محله مبنا به کارگرفته شود. در این بین ظرفیت نهادی به طور عمده بر توانمندسازی، سرمایه اجتماعی، فرهنگ و ارزشها و محیط زیست اشاره دارد (Segnestam et al, 2002). برنامه عمران سازمان ملل متحد ظرفیت سازی را در سطح فردی، سطح نهادی و سطح اجتماعی تشریح می‌کند.

از این رو در زمینه همکاری های صورت گرفته در توسعه جوامع کمتر توسعه یافته رویکرد ظرفیت سازی در نهاد های محلی این قابلیت را ایجاد می کند تا اداره زیرساخت های حاصل از کمک های بیرونی را بدست بگیرند. .  این در حالی است که در جوامع کمتر توسعه یافته و در حال توسعه فرهنگ حاصل از قرن ها حاکمیت نظام های اقتدارگرایانه، رسوخ بی اعتمادی و فردگرایی نهادینه شده بر پیچیدگی مساله افزوده است. بطوری که اجتماعات محله ای ظرفیت و توانمندی به دست گرفتن امور و تشکیل نهاد برنامه ریزی توسعه محله را از دست داده اند. ‏(آزادخانی، ۱۳۹۴؛ تبار، ۱۳۷۹؛ حبیبی و رضوانی، ۲۰۰۶؛ عارفی مهیار، ۱۳۸۰)

اما هر فضای جغرافیایی، محتوای نهادی و بومی خاص خود را دارد و بنابراین مسیر توسعه آن نیز باید مجزا باشد و در یک کلانشهر با انبوهی از اجتماعات محله ای مواجهیم که محتوای نهادی خود را دارند سوال اینجاست که برای تشکیل نظام برنامه ریزی شهری محله مبنا سهم هریک از مولفه های تشکیل دهنده ظرفیت نهادی در یم محله چیست؟ در گونه های مختلف محله های یک کلانشهر نهادهای کنشگر توسعه کدامند؟ و حوزه تاثیر آنها چیست؟ مجهول دیگر اینکه آیا نهادهای بالقوه محله ها ظرفیت لازم برای ایفای نقش در نظام برنامه ریزی محله مبنا را دارند؟ ایجاد ظرفیت در بعد نهادی در یک محله بر چه مبنایی باید صورت بگیرد؟ برای ایجاد این ظرفیت و نهادینه کردن آن چه مدلی می توان ارایه داد؟ که هم در برگیرنده تنوع گونه های محله در یک کلان شهر باشد و هم ضامن تحقق پذیری نظام توسعه بر مبنای محله.

بر این اساس موضوع این پژوهش ظرفیت یابی و ظرفیت سازی در مقیاس خرد شهری است. که در چهارچوب نهادی به ظرفیت سازی نگاه خواهد شد و به گونه ای که زمینه مورد نیاز برای مشارکت اجتماعات محله ای در نظام برنامه ریزی و توسعه شهری فراهم گردد.

مطالعات صورت گرفته ظرفیت نهادی را بر اساس سه عنصر یعنی منابع دانش، منابع ارتباطی و توانایی برای بسیج کردن معرفی می کنند.‏(هیلی،۱۹۹۸) که شامل طیفی از مولفه ها در سطح فردی، سازمانی و گروهی است. ‏(کاظمیان، فرجی راد، افتخاری، و پورطاهری، ۱۳۹۲)بنظر می رسد این متغیر ها در کنار گونه های مختلف حیاط اجتماعی در یک کلانشهر -که باید در جریان پژوهش کشف و تبیین گردد- متغیر های پژوهش حاضر را تشکیل دهد. 

  • رضا شادمان فر
۱۳
آبان

قطعاً تعیین استراتژی و تدوین برنامه عمل برای برون‌رفت از وضع موجود و سامان‌دهی به اجزای برنامه مدیریت محله نیازمند مطالعه عمیق‌تر و چه‌بسا طرح پژوهش‌های بنیادی-کاربردی خواهد بود که منجر به تدوین برنامه‌ای جامع گردد؛ زیرا مداخلات اجتماعی در شهری چون کلان‌شهر تهران با ویژگی‌های سیاسی، اقتصادی و فرهنگی می‌تواند علاوه بر هزینه‌های هنگفت تبعات و خسارات جبران‌ناپذیری داشته باشد؛ اما در سطح ارائه پیشنهاد در محدوده دید گزارش پیش رو می‌توان به موارد ذیل اشاره و به طرح موضوع بسنده کرد:

1-1-       تعیین سیاست‌های کلی و ترسیم انتظارات از مدیران

شاید اولین اقدام برای روشن شدن موضع مدیریت شهری در خصوص محله محوری و به‌طور ویژه مدیریت محله تعیین سیاست‌های کلی و ترسیم انتظارات از مدیریت محله باشد. بر این اساس پیشنهاد می‌شود در سطح شورای عالی فرهنگی و اجتماعی شهرداری تهران و یا ستاد راهبری مرکزی به ریاست شهردار تهران مصوبه‌ای تهیه و ابلاغ گردد.

1-2-      راهکار پیشنهادی برای فراهم شدن پیش‌نیازهای قانونی و فراقانونی

در حال حاضر شهر تهران با مسئله‌های پیش‌گفته مواجه است. با توجه به اجتناب‌ناپذیر بودن رویکرد خرد مقیاس برای مواجهه با معضلات مدیریت کلان‌شهرها به‌ویژه در حوزه مسائل اجتماعی و فرهنگی، شهرهای بزرگ دیگری محتمل است که شهرهای دیگر نیز وارد این گود شوند. همان‌طوری که امروز در شهر مشهد به شکلی مدیریت محله وجود دارد و در مدیریت شهری شهرهای دیگر نیز طرح‌های مشابه در حال تدوین هستند.

لذا برای تمام شهرهایی که به شکلی آماده تغییر رویکرد به سمت محله محوری هستند و می‌خواهند زیرساخت‌های نظام برنامه‌ریزی پایین به بالا فراهم نمایند. (مثل تهران، مشهد، یزد و ...) با توجه به اینکه تنها مرجع غیردولتی که می‌تواند در سطح ملی طرحی را برای تصویب به مجلس شورای اسلامی ارائه نماید شورای عالی استان‌هاست؛ می‌توان این‌طور پیشنهاد کرد که با محوریت شورای اسلامی شهر تهران و کارشناسان شورای عالی استان‌ها طرحی تهیه گردد و به مرجع قانون‌گذاری کشور ارائه شود. این طرح می‌تواند پایه‌های تشکیل قانونی یک‌نهاد عمومی در مقیاس محله را فراهم آورد؛ و بر این اساس خلأ قانونی در شناسایی شخصیت حقوقی یک تشکیلات مردم‌نهاد زیر نظر نهاد عمومی شهرداری‌ها پر خواهد شد؛ و بر مبنای آن می‌توان سایر قوانین محلی را ایجاد نمود.

1-3-     مصوبه شورای شهر تهران

همان‌طور که در بخش اول مطالعه کردید ساختار فعلی مدیریت محله بر اساس مصوبه ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی در محلات شهر تهران شکل‌گرفته که شامل ماده‌واحده و دو تبصره است که بر اساس مقتضیات حدود ده سال پیش تهیه و تصویب‌شده است. آنچه در آن مصوبه بر شهرداری تکلیف شده است با آنچه حال حاضر مدیریت محله مشاهده می‌کنیم متفاوت است. لذا توصیه می‌شود که در قالب طرح کمیسیون فرهنگی و اجتماعی یا لایحه‌ای از طرف شهرداری تکلیف شهرداری در مواجهه با وضع موجود مدیریت محله تعیین گردد.

  • رضا شادمان فر
۱۱
آبان

بر اساس ماده 14 دستورالعمل جدید مدیریت محله (ابلاغی 27 /12/94) که به‌احتمال‌زیاد در آخرین جلسه ستاد راهبری مرکزی تصویب‌شده است! به‌منظور سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی، هدایت، راهبری و نظارت کلان در موضوع مدیریت محله، ستاد راهبری مشارکت‌های اجتماعی در محلات شهر تهران که به‌اختصار «ستاد راهبری» نامیده می‌شود - در سه سطح مرکزی، مناطق و نواحی تشکیل می‌شود و اعضای ستاد راهبری مرکزی مشتمل است بر: شهردار تهران (به‌عنوان رئیس ستاد)؛ معاون هماهنگی و امور مناطق (به‌عنوان نایب‌رئیس ستاد)؛ معاون امور اجتماعی و فرهنگی (به‌عنوان دبیر ستاد)؛ رئیس دبیرخانه ستاد راهبری مرکزی؛ معاون توسعه منابع انسانی؛ معاون خدمات شهری و محیط‌زیست؛ معاون تحقیقات و برنامه‌ریزی، توسعه شهری و امور شوراها؛ معاون مالی و اقتصاد شهری؛ رئیس کمیسیون اجتماعی فرهنگی شورای اسلامی شهر؛ رئیس ستاد هماهنگی شورایاری‌ها؛ رئیس ستاد ساماندهی فعالیت سازمان‌های مردم‌نهاد شهر تهران.

بر اساس همان دستورالعمل وظیفه راهبری کلان مدیریت محله و تدوین و تصویب آیین‌نامه‌ها، شیوه‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های موردنیاز و ابلاغ به مجموعه‌های مرتبط؛ بر عهده این ستاد است.

مسئله اینجاست که شاید به دلیل سطح بالای اعضای این ستاد و مشغله و تعدد وظایف ایشان جلسات ستاد راهبری مرکزی کمتر از تعداد انگشتان یکدست است! و عملاً وظیفه راهبری مدیریت محله به شورایی ذیل معاونت امور اجتماعی و فرهنگی شهرداری تهران سپرده‌شده است. ازآنجایی‌که معاون امور اجتماعی شهردار تهران دبیر ستاد راهبری است دبیرخانه‌ای ذیل این معاونت ایجادشده است که بر اساس دستورالعمل مکاتبات، گزارش‌گیری‌ها، ابلاغ دستورالعمل‌ها و برنامه‌ریزی‌های مدیریت محله را بر عهده دارد اما عملاً وظیفه تدوین آیین‌نامه‌ها، نظارت، آموزش و توانمندسازی و به‌طورکلی نقطه شروع هرگونه تحول در مدیریت محلات شهر تهران در سال‌های ابتدایی این دبیرخانه بوده است. ناگفته پیداست که در صورت تداوم نگرش به مدیریت محله به‌عنوان چیزی فراتر از مدیر توزیع خدمات اجتماعی در سرای محله این دبیرخانه باید ازنظر سطح سازمانی و کیفیت کارشناسی بسیار توانمندتر از وضع موجود باشد (این خلأ در سال‌های ابتدایی با استفاده از جایگاه و روابط غیررسمی مسئول دبیرخانه با شهردار تهران و جایگاه ایشان به‌عنوان مشاور قائم‌مقام شهردار تهران و معاون امور مناطق پرشده بود) و در صورت نزول انتظارات از مدیریت محله به‌عنوان توزیع‌کننده خدمات شاید دیگر نیازی به ستاد راهبری در سه سطح پیش‌گفته وجود نداشته باشد.

درهرحال امروز ابهام و عدم شفافیت در دستورالعمل‌های موجود منجر به برخورد سلیقه‌ای و تفسیر به رأی در تمام سطوح تعامل مدیریت محله شده است و جای خالی سندی راهبردی درباره مدیریت محله که از آن دستورالعمل‌های شفاف و روشن استخراج شود حس می‌شود.

  • رضا شادمان فر
۱۰
آبان

یکی از انتظارات از مدیریت محله‌های شهر تهران این بود که نه‌تنها مدیریت شهری از پیچیدن نسخه واحد برای همه محله‌های شهر رهایی یابد بلکه مدیران محلات بتوانند با نیازسنجی دقیق‌تر و در مقیاس محله برنامه‌های فرهنگی و اجتماعی را در مقیاس یک‌به‌یک برنامه‌ریزی نمایند این موضوع در دوره مدیریت پیشین به‌دفعات در سخنرانی‌های شهردار و سایر اولیای امور این حوزه شنیده‌شده بود. علاوه بر آن مدیرت محله می‌بایست با مشارکت اهالی و استعدادهای محله‌ای در اجرای برنامه‌های سالانه بر کیفیت و اثربخشی برنامه‌ها در محله بیفزایند اما در عمل می‌بینیم که عموم برنامه‌هایی که مدیران محلات اجرا می‌کنند مشارکتی نیست و مردم در صورت‌بندی این برنامه‌ها نقشی ندارند. جشنواره‌های مختلف از طرف معاونت فرهنگی و اجتماعی شهرداری تهران به سرای محلات ابلاغ می‌شوند، عملاً نیازسنجی صورت نمی‌گیرد و اجرای برنامه‌ها بر اساس تکلیفی که برای خانه‌ها و سرای محلات مشخص می‌شود، برنامه مدیریت محله را شکل می‌دهد. به‌این‌ترتیب عملاً تمرکززدایی هم رخ نداده است و شیوه مدیریت سرای محله مطابق خواست شهرداری پیش می‌رود. این مسئله علاوه بر اینکه مستلزم تغییرات اساسی در سازمان شهرداری تهران و تغییر رویه‌های جاری و تغییر نگرش مدیران و کارکنان در همه سطوح هست، نیازمند توانمندسازی ساختارهای فعال مدیریت محله به‌ویژه اعضای هیات امنای محله است.

  • رضا شادمان فر
۰۸
آبان

فرض اولیه برای نظارت بر مدیران محلات این بود که اولاً شورایاری‌ها و هیات امنا که در محله حاضر هستند و افراد معتمد محله هستند با استفاده از مکانیسم انتخاب بازرس بر امور مالی و غیرمالی مدیر محله نظارت خواهند داشت؛ اما دریافت گزارش‌های بسیار از تخلف توسط دبیرخانه ستاد راهبری مرکزی نشان می‌داد که ایشان غالباً یا توانایی لازم برای این نظارت را ندارند و یا در برخی موارد درگیر فساد داخلی هستند. لذا به‌نوعی به فساد زیر پرچم مدیریت شهری دامن زده شد!

اگر به شیوه انتخاب شورایاری‌ها در شهر تهران مراجعه کنیم به‌آسانی می‌پذیریم که برخی شورایاری‌ها از تخصص، سرمایه اجتماعی و بینش کافی برای ارتقای مدیریت محله برخوردار نیستند. ضعف واقعیت اجتماعی محله، باعث شده تعداد قابل‌توجهی از نمایندگان شورایاری‌ها با کسب چند صد رأی وارد شورایاری شوند. سازوکار ارتباط با شهرداری و آسیب‌های مترتب بر این ارتباطات در نظام بوروکراسی غیر شفاف، درنهایت انگیزه‌های بسیاری برای افراد نامناسب ایجاد کرده است و درنهایت در مواردی شورایاری‌ها به نمایندگان واقعی مردم و نهاد نظارتی مناسب تبدیل نشده‌اند. پیدایش هیئت‌امناها نوعی سازمان‌دهی برای کاهش نقصان افراد منتخب در شورایاری‌ها بوده است. علاوه بر این محوریت دبیر شورایاری و ریس هیات امنا که بر اساس دستورالعمل یک نفر هستند در بسیاری از موارد راه ورود سایر اعضا را به نظارت بر امور محله می‌بست.

در ثانی سطوح مختلف ستادی شهرداری و همچنین نواحی به‌نوعی نظارت بر مدیریت محله را بر عهده گرفتند. در دبیرخانه ستاد راهبری مرکزی بخشی به نظارت و بازرسی اختصاص داشته یک مدیر و دو کارشناس در آن فعال بودند که به رسیدگی به شکایات می‌پرداختند و بخش دیگری به‌عنوان امور مناطق با شش- هفت کارشناس به‌طور دوره‌ای از سراهای محلات بازدید می‌کردند. کمیته‌های انضباطی در سطح ناحیه و منطقه و مرکز تشکیل‌شده که با حجم گسترده‌ای از آیتم‌های نظارتی اعم از اخلاقی، مالی، اداری و... روبرویند فقط بررسی اسناد مالی این مجموعه در ابعاد بیش از 370 محله موضوعی قابل‌توجه است. نکته اینکه نظارت مستقیم این امر به نواحی واگذارشده است که خود یک واحد صف و اجرایی است. (برخی از مدیران محلات این‌طور بیان می‌کردند که نواحی از ایشان انتظار دارد که برخی از اسناد ناحیه توسط محله وارد سیستم گردد!)

بنابراین موضوع نظارت بر مدیریت محله یکی از مسائلی است که حتماً باید به‌طور اساسی در رابطه با آن تصمیم‌گیری شود.

  • رضا شادمان فر
۰۵
آبان

همان‌طور که در بخش هویت مطرح شد یکی از اساسی‌ترین چالش‌های مدیریت محله این است که جایگاه یک شخصیت حقوقی را ندارد، بنابراین ظرفیت قانونی لازم برای اقدام و عمل به‌عنوان یک شخصیت حقوقی را ندارد.

موجودیت شخصیت حقوقی به دو صورت اتفاق می‌افتد: یکی از طریق ثبت در اداره ثبت شرکت‌هاست. مؤسساتی که مطابق این قانون ماده 538 قانون تجارت ثبت می‌شوند ممکن است تجاری باشند یا برای مقاصد دیگری غیر از امور تجارتی و بازرگانی تأسیس‌شده باشند. شخصیت‌های حقوقی‌ای که به‌این‌ترتیب تشکیل می‌شوند، پیرو قواعد حقوق خصوصی‌اند‏(نوروزی، ۱۳۸۰). دیگری از طریق قانون. طبق ماده 587 قانون تجارت نیز مؤسسات و تشکیلات دولتی و بلدی به‌محض ایجاد و بدون احتیاج به ثبت دارای شخصیت حقوقی می‌شوند. چنانچه دولت بخواهد سازمان جدیدی را ایجاد نماید و این سازمان‌‌ غیر از شرکت‌هایی باشد که زیر نظر قانون تجارت ثبت‌شده و فعالیت می‌کنند، اخذ اجازه قانون‌گذار ضروری است. معمولاً شخصیت حقوقی که به‌موجب قانون تأسیس می‌شوند پیرو حقوق عمومی‌اند مگر برحسب استثناء.

هویت حقوقی مستقل دومین شاخص از مؤلفه‌های موجودیت دولت‌های محلی است: «زیرا برای آنکه اداره انحصاری و اختصاصی امری به یک واحد سپرده شود لازمه آن اعطای شخصیت حقوقی جداگانه و مستقل به آن واحد است»‏(نوروزی، ۱۳۸۰).

بنابراین مدیریت محله را نمی‌توان یک شخصیت حقوقی حقوق خصوصی دانست، چون ویژگی‌های مهم شخصیت حقوقی حقوق خصوصی مبتنی بر ثبت در اداره ثبت شرکت‌ها که این امر با ماهیت مدیریت محله و عملکرد سراهای محله بر اساس اهداف و رسالت مدیریت محله در تضاد است. ویژگی‌های شخصیت حقوقی حقوق خصوصی عبارت‌اند از: مبتنی بر اراده آزاد اشخاص حقیقی تشکیل می‌شود، عملیات مربوط به موضوع فعالیت شخصیت، اختیاری است، یعنی می‌تواند عملیاتی را که به‌منظور آن تشکیل‌شده است انجام دهد یا ترک کند. مقررات داخلی آن بر اساس اختیار و انتخاب صاحبان آن وضع می‌شود. آن‌ها تابع قوانین کار، قوانین مالیاتی، قانون تجارت و ... هستند. رابطه این نوع شخصیت از نوع قراردادی و مبتنی بر تراضی است. شخصیت حقوقی حقوق خصوصی اگرچه به دو نوع انتفاعی و غیرانتفاعی تقسیم‌شده است بااین‌حال جز در موارد استثناء کسب منفعت خصوصی یکی از اهداف و مقاصد این نوع شخصیت حقوقی است. این منفعت ممکن است جنبه مادی داشته باشد یا غیرمادی، مانند فعالیت مؤسسات فرهنگی، بنگاه‌های خیریه، انجمن‌های علمی یا ادبی یا حتی تشکل‌های صنفی، درهرحال مهم آن است که منفعت موردنظر، خاص افراد محدود و معین است‏(نوروزی، ۱۳۸۰).

مرور ویژگی‌های شخصیت حقوقی حقوق خصوصی به‌خوبی نشان می‌دهد که هدف از تشکیل مدیریت محله یا ستاد ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی یک شخصیت حقوقی با حقوق خصوصی نبوده و نمی‌تواند باشد چراکه هدف این است که نه افراد محدود، خاص و معینی بلکه همه افراد موجود در یک محله از خدمات و منافع آن بهره‌مند شوند. ازآنجایی‌که با ثبت مدیریت محله در اداره ثبت شرکت‌ها کلیه قوانین مربوط به شرکت‌ها و مؤسسات خصوصی در مورد آن‌ها اعمال خواهد شد مشکلاتی در حوزه مالیات، بیمه و سایر امور برای مدیریت محله مطرح خواهد شد. افزون بر همه این‌ها و مهم‌تر از همه، اینکه شخصیت حقوقی حقوق خصوصی می‌تواند به‌صورت اختیاری عملیاتی را که به‌منظور آن تشکیل‌شده است انجام دهد یا ترک کند و فقط در مقابل سهامداران مکلف به پاسخ هستند.

علاوه بر این‌ها تجربه نشان داده است نمی‌توان مدیریت محله را یک شخصیت حقوقی حقوق خصوصی به‌طوری‌که همه ساکنان محله توانایی سهامدار شدن در آن را داشته باشند در نظر گرفت. تجربه گذشته نشان داده است نهادهای محلی که همه مردم در آن سهیم باشند با شکست مواجه می‌شوند. به‌عنوان‌مثال، تجربه شرکت‌های تعاونی مصرف در محلات شهری نشان داد ایجاد یک شخصیت حقوقی حقوق خصوصی که در آن کلیه اهالی محله بتوانند در آن سهیم باشند و از مزایای آن بهره‌مند شود نمی‌تواند موفق عمل کند. چون در عمل عده‌ای خاص برای مطامع خاص خود بر این سازمان‌های محلی مسلط می‌شوند و منافع آن درنهایت نصیب عده قلیلی خواهد شد و به یک منبع تضاد منافع در محلات منجر خواهد شد؛ بنابراین می‌توان نتیجه گرفت به‌طورقطع مدیریت محله نه ظرفیت تبدیل به یک شخصیت حقوقی حقوق خصوصی را دارد و نه صحیح است که به‌عنوان یک شخصیت حقوقی حقوق خصوصی در نظر گرفته شود.

علاوه بر اینکه مدیریت محله را نمی‌توان یک شخصیت حقوقی خصوصی تلقی کرد، نمی‌توان آن را یک شخصیت حقوقی عمومی هم تلقی نمود. تشکیل شخصیت حقوقی حقوق عمومی به‌موجب قانون انجام می‌شود. سازمان حکومتی در هر زمان ممکن است به جهات رفع نیازهای عمومی و انجام امور جاری کشور یا بخش‌ها و یا مناطقی از آن، وجود سازمان‌ها و دستگاه‌های خاصی را ضروری تشخیص دهد این سازمان‌ها ممکن است کارها و وظایف جدیدی را بر عهده گیرند و یا وظایفی را که پیش‌تر بر عهده دستگاه‌های دیگر بوده است به انجام رسانند.

از آنجایی مدیریت محله یک‌نهاد مردمی است یا حداقل در اسناد و بیانات طراحان و سیاست‌گذاران آن به‌عنوان یک‌نهاد که درصدد ساماندهی مشارکت در محلات تهران است نمی‌تواند یک سازمان یا نهاد دولتی باشد که به‌عنوان یک شخصیت حقوقی عمومی از طریق قانون‌گذاری، شخصیت حقوقی را کسب کرده باشد. علاوه بر این تشریفات سازمان‌های حکومتی بر آن‌ها حاکم باشد، چراکه مدیریت محله باید متکی به اراده مردم محله باشد و در راستای نیازهای آن‌ها فعالیت کند و تشریفات محلی خاص بر آن حاکم باشد.

درمجموع باید این‌طور بیان کرد که با توجه به بررسی تعریف و شاخص‌های یک شخصیت حقوقی و برشمردن ویژگی‌های هر دو نوع شکل از شخصیت حقوقی یعنی، شخصیت حقوقی حقوق خصوصی و شخصیت حقوقی حقوق عمومی به‌خوبی مشخص شد که در وضعیت موجود تشکیلات مدیریت محله را ازنظر قانونی‌ نمی‌توان یک شخصیت حقوقی تلقی کرد، چون نه در اداره ثبت شرکت‌ها به‌عنوان شخصیت حقوقی به ثبت رسیده است و نه از طریق نهاد قانون‌گذار یعنی قوه مقننه به‌عنوان یک شخصیت حقوقی اجازه فعالیت داده‌شده است. اگرچه نهاد قانون‌گذار برای فعالیت‌های شهرداری شورای شهر است اما شورای شهر یک سازمان حکومتی محسوب نمی‌گردد اگر هم محسوب گردد و یک شخصیت حقوقی مانند مدیریت محله برای رفع نیازهای عمومی و انجام امور جاری به وجود آورد این شخصیت حقوقی استقلال وضع مقررات داخلی را نداشته و در اصل از مقرراتی تبعیت می‌کند که قانون‌گذار وضع کرده است. علاوه براین، رابطه این شخصیت حقوقی با دیگران مبتنی بر الزام و اجبار است درحالی‌که در مقوله مدیریت محله یا ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی مسئله الزام و اجبار جایگاهی ندارد و به‌طور کل امور مشارکتی و داوطلبانه با مسئله الزام و اجبار هیچ قرابتی ندارند. با توجه به این توضیحات اگر هم شورای شهر یک شخصیت حقوقی حقوق عمومی را در حوزه ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی در محلات شهری ایجاد کند آن شخصیت در تضاد با اهداف و خط‌مشی‌های مدیریت محله است که باید توسط خود مردم و منطبق با خواست و اراده آن‌ها برای رفع نیازهایشان ایجاد شود.

  • رضا شادمان فر
۰۴
آبان

بر اساس ماده 84 قانون شهرداری ها این سازمان می تواند برخی فعالیت‌های خود را از طریق شخصیت‌های مستقل و مطابق اصول بازرگانی به انجام برساند. در اینجا این پرسش وجود دارد که آیا شهرداری می‌تواند اختیاراتی را که به‌واسطه شخصیت حقوقی عمومی خود دارد، با تشکیل مؤسساتی که طبق اصول بازرگانی (مطابق قانون تجارت) اداره می‌شوند به آن‌ها بسپارد؟ پاسخ این پرسش قطعاً منفی است ‏(نوروزی، ۱۳۸۰).

شهرداری نمی‌تواند اجازه تفویض و انتقال وظایف راجع به عمل حاکمیت شهرداری را به شرکت‌ها موضوع ماده 84 اعطا کند. به‌طورکلی هر یک از وظایف شهرداری که برای شهروندان، خارج از روابط قراردادی، ایجاد الزام می‌کند، از این دسته اعمال بوده و صلاحیت شهرداری برای اجرای آن‌ها به جهت شخصیت حقوقی خاص آن است؛ اما وظایفی که شهرداری از باب عمل تصدی بر عهده دارد و طبق قاعده مستلزم تعارض و نافی با حقوق اشخاص نیست، قابلیت واگذاری به اشخاص حقوقی موضوع ماده 84 رادارند. این قبیل فعالیت‌ها توسط هر شخصی قابل انجام هستند و وضع آن‌ها در چارچوب وظایف شهرداری، جنبه عرضی داشته و از باب تولی و مدیریت عمومی امور است (همان).

قانون شهرداری‌ها به‌عنوان حقوق عمومی دارای ویژگی‌های خاصی است: 1) تکلیفی بودن مقررات قانون شهرداری، به این معنا که مقررات قانون شهرداری تکلیفی است. درنتیجه توافق خلاف آن‌ها باطل است. 2) مقررات قانون شهرداری غیرقابل واگذاری است، تفویض اختیارات ناشی از قانون، به‌ویژه ناشی از حاکمیت ملی به سایر اشخاص، اعم از حقیقی و حقوقی و عمومی و یا خصوصی ممنوع است مگر به‌حکم قانون. 3) اصل برای تکلیف شهرداری است، نهادهای مذکور در قانون و مقررات وابسته به آن برای انجام وظایفی که قانون‌گذار تشخیص داده است تأسیس‌شده‌اند. مادام که اراده عمومی، مقررات دیگری وضع نکرده است، موظف و مکلف به اجرای تمام قانون است. فقط در مواردی که به‌صراحت اختیار به شهرداری داده‌شده است شهرداری اختیار در انجام یا ترک فعلی را دارد.

ویژگی‌های قانون شهرداری‌ها به‌عنوان حقوق عمومی که به آن اشاره شد در بیشتر موارد در تضاد با اهدافی است که برای مدیریت محله در نظر گرفته‌شده است به‌عنوان‌مثال:‌

1        بر اساس ویژگی امری بودن، شهرداری باید و الزاماً در حوزه وظایف خود به‌صورت امری و دستوری عمل کند چراکه غیرازاین خلاف نص صریح پشتوانه‌های قانونی این سازمان عمومی است؛ بنابراین وظیفه‌ای که قانون شهرداری‌ها بر عهده دارد باید به‌صورت امری و دستوری به اجرا بگذارد. این ویژگی شهرداری به‌عنوان یک شخصیت حقوق عمومی ناقض هدف از راه‌اندازی مدیریت محله است. چراکه بر اساس دیدگاه‌های مسئولین شهرداری هدف اصلی از راه‌اندازی مدیریت محله جلوگیری از فعالیت‌های امری و دستوری است.

2        بر اساس ویژگی دوم قانون شهرداری‌ها در بخش حقوق عمومی واگذاری مقررات قانون شهرداری غیرقابل واگذاری است. یکی از مقررات قانون شهرداری‌ها وظایف حوزه اجتماعی و فرهنگی است و باید به آن‌ها بپردازد. ازآنجایی‌که این امر در بخش حقوق عمومی قرار می‌گیرد غیرقابل واگذاری است. این ویژگی نیز در تضاد با یکی از مهم‌ترین اهداف مدیریت محله است که در آن به مسئله واگذاری امور اجتماعی و فرهنگی اشاره‌شده است.

3        بر اساس ویژگی سوم اصل بر تکلیف شهرداری است، به این معنا که شهرداری مکلف به انجام اموری است که قانون برای او تعیین کرده است؛ و تا زمانی که اراده عمومی قانون دیگری تعیین نکند شهرداری مکلف به ادامه وظیفه خود است. ممکن است در اینجا استدلال شود که مصوبه شورای شهر در مورد ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی شهروندان در محلات شهری به‌عنوان قانونی تعبیر گردد که شهرداری از زیر بار تکلیف انجام امور اجتماعی و فرهنگی شانه خانه کند؛ اما ازآنجایی‌که در این مصوبه اسمی از واگذاری امور اجتماعی و محلی به خود مردم نیامده است نمی‌توان مصوبه شورای شهر را مبنای قانونی برای واگذاری امور اجتماعی و فرهنگی قرارداد.

با توجه به این توضیحات به نظر می‌رسد بر اساس ویژگی‌های حقوق عمومی قانون شهرداری‌ها، شهرداری ظرفیت و اختیار لازم را برای تحقق اهدافی که برای مدیریت محله در نظر گرفته‌شده است ندارد. علاوه بر موارد فوق مسئله شخصیت حقوقی نبودن مدیریت محله هم یکی از اساسی‌ترین چالش‌های قانونی و حقوقی مدیریت محله است.

  • رضا شادمان فر
۰۲
آبان

مدیریت محلی مقوله‌ای است که ظرفیت‌های آن در اسناد بالادستی وجود ندارد و اساساً ناظر بر چیزی فراتر از تفویض اختیارات در محلات شهری است. حکومت محلی به معنای یک واحد سیاسی یا در نظام‌های فدرال یک ایالت است که به‌موجب قانون تشکیل‌شده و بر امور محلی نظارت دارد و اختیار وضع مالیات و عوارض برای مقاصد معینی را دارد.

با توجه به بررسی اهداف مدیریت محلی در اسناد فرادست، مشخص شد که در وضعیت فعلی خلأهایی وجود دارد، مهم‌ترین آن‌ها مبناهای قانونی این پدیده است. بر این اساس پیشنهاد بازنگری در قوانین مدیریت محلی برای مشخص کردن مجراهای قانونی آن وجود دارد؛ و لازم به ذکر است چنین ظرفیت‌هایی هم در قانون اساسی و هم قوانین اوایل انقلاب در مورد مدیریت محلی وجود دارد.

اگر مدیریت محله به‌عنوان رویکردی در امتداد رویکرد مدیریت محلی (حکومت محلی و حکمروایی محلی) و به‌منظور تکمیل این فرایند به راه افتاده است؛ بنابراین در بحث از مدیریت محله اگر قرار است که اجتماعات محلی قدرت واقعی و مسئولیت‌پذیری برای عمل داشته باشند لازم است در حوزه خرده‌فرهنگ عمومی سازمان‌های خدمات رسان تغییر از بالا به پایین صورت گیرد، به‌عبارت‌دیگر، باید ساختار سازمانی از حالت حاکمیت رسمی به حکومت محلی و حکمروایی محلی و اعطای قدرت تصمیم‌گیری در سطح محلی سیر کند.

واقع‌بینانه آن است که ظرفیت‌های موجود فعلاً فقط پذیرای «مدیریت خدمات محله» است و باید از این نقطه شروع کرد و برای رسیدن به «توسعه محلی» و تحقق مدیریت محله کامل هدف‌گذاری کرد.

  • رضا شادمان فر
۰۱
آبان

آنچه از مصاحبه‌های صورت گرفته در پژوهش انجام‌شده در مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران به دست می‌آید این است که یکی از اهداف اصلی و کلان مدیرت محله تفویض اختیار و واگذاری امور، به‌ویژه امور اجتماعی و فرهنگی در مراحل اولیه بوده است. ‏(فاضلی و قادری، ۱۳۹۲) اما همان‌طور که در مرور اسناد فرادست به‌خوبی مشخص شد؛ چنین اهدافی برای مدیریت محله یا همان ستاد ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی در محلات شهر تهران وجود نداد و دستورالعمل مربوطه و حتی قانونی که مبنای آن بوده است (قانون تشکیلات شوراهای اسلامی 1375) از چنان ظرفیتی برخوردار نیست که مسئله «تفویض اختیار» با رویکرد قدرت تصمیم‌گیری و نظارت تفویض شده از آن استخراج گردد.

آنچه الآن در شهرداری تهران تحت عنوان مدیریت محله وجود دارد فاقد جایگاه مفهومی و قانونی است و از مفهوم ستاد ساماندهی مشارکت اجتماعی در محلات شهر تهران اخذشده است. ستاد ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی شهر تهران بیشتر ظرفیت مفهوم «مدیریت خدمات محله» که باید توسط شهرداری در محلات ارائه شود و مسئله «تراکم زدایی» از مسئولیت‌های شهرداری در آن مستتر است را دارد تا مفهوم «مدیریت محله». استفاده از مفهوم «مدیریت محله» نیازمند وجود پشتوانه‌هایی که در آن مفهوم مشارکت مبتنی بر قدرت تفویض شده تصمیم‌گیری در امور محلی و نظارت تفویض شده در امور محلی در آن وجود داشته باشد، در چنین شرایطی است که بسیاری از مشکلاتی که در حال حاضر ناشی از برداشت متفاوت از مدیریت محله است از بین خواهد رفت ‏(فاضلی و قادری، ۱۳۹۲).

این موضوع یکی از مواردی است که مدیریت جدید شهر باید در خصوص آن تصمیم بگیرد که آیا استراتژی انبساطی یعنی بسط مصوبات به سمت هدایت قانونی وضع موجود مدیریت محله به تبدیل‌شدن به یک مدیریت محلی را داشته باشد یا ساختارهای موجود را تا حد شکل‌گیری کمیته‌های محله‌ای حذف نماید. لازم به ذکر است که برای پیشگیری رهیافت اول مسئله دیگری رخ می‌نماید که همان خلأ فراساختاری در قوانین ملی است.

  • رضا شادمان فر