مقدمه
در دو دهه گذشته توجه به مدیریت شهری مشارکتی و شکل‌دهی به رویکردهای برنامه‌ریزی از پایین به بالا رشد چشمگیری داشته است که منطبق بر پارادایمی نو -یا بازگشت به پارادایم قدیمی در قالبی نو- در حوزه مدیریت و برنامه‌ریزی شهری است که بر مقیاس‌های خرد شهری یعنی «محله» تأکید دارد. از درون این پارادایم مفهوم «برنامه‌ریزی محله مبنا» بیرون آمده است. این مفهوم مبتنی بر مقیاس‌های ذهنی و ابعاد مشخص فضا - زمان در مقیاس محلی و خرد است تا نگرش کلان و به‌جای پرداختن به توده مکانیکی و غیرقابل مدیریت کلان‌شهری به‌اندازه های قابل مدیریت و واحدهای ارگانیکی مشخص (محله‌ها شهری) برای حل معظلات مدیرت کلان شهرها می‌اندیشد.
در این راستا تشکیل شورایاری‌ها در مقیاس 375 محله در فرآیندی برق آسا و با شیوه انتخابات مستقیم توسط شهروندان یکی از اقداماتی بی‌بدیلی است که مدیریت شهری در تهران انجام داده است! و سایر کلان‌شهرها در تلاش‌اند از این طرح الگوبرداری کنند. درحالی‌که ایجاد شورایاری در کلان‌شهرها به شکل فراگیر هرگز هدف مدیریت شهری را از ایجاد این تشکیلات محقق نخواهد کرد. از طرفی استقبال ضعیف شهروندان در تهران در مشارکت در دوره اخیر (پس از پنج دوره از تجربه شهر تهران در مشارکت با شورایاری در امور شهر) و امتناع تعدادی از شورایاریان باسابقه در ثبت‌نام در این دوره نشان‌دهنده ضرورت بازنگری در این امر است.
موارد ذیل به‌اجمال نکاتی را در این خصوص ارائه می‌دارد که می‌تواند در اصلاح سیاست‌ها و برنامه‌های این حوزه موثر باشد:
ظرفیت‌سازی پیش‌نیاز توسعه
سازمان‌های بین‌المللی ایجاد ظرفیت را (Capacity Building) به‌عنوان پیش‌نیاز اقدامات منجر به توسعه در جوامع درحال‌توسعه معرفی می‌کند. یکی از ابعاد ظرفیت‌سازی، ظرفیت‌سازی نهادی است که ضامن ایجاد ساختارهای اجتماعی و ظرفیت‌های قانونی و عرفی برای حضور شهروندان در عرصه‌های تصمیم‌گیری و مشارکت در اداره امور شهر است. به نظر می‌رسد فراهم نشدن ظرفیت و بستر در شهرهای کشور یکی از دلایلی باشد که به کاهش توفیق ایجاد ساختارهایی چون شورایاری‌ها و مدیریت محله را در پایتخت منجر شده است. در این حوزه (ظرفیت نهادی) می توان بر برخی از اهم بسترهای پیش نیاز توسعه اشاره کرد:
1.1. ظرفیت قانونی: بر اساس ویژگی‌های حقوق عمومی قانون شهرداری‌ها، مدیریت شهری ظرفیت و اختیار لازم را برای تحقق اهدافی که برای مدیریت محله در نظر گرفته‌شده است ندارد. قانون شهرداری‌ها دارای ویژگی‌های خاصی است: در وحله اول تکلیفی بودن مقررات قانون شهرداری، به این معنا که مقررات قانون شهرداری آمرِ و تکلیفی است. درنتیجه توافق خلاف آن‌ها باطل است. دوم اینکه مقررات قانون شهرداری غیرقابل واگذاری است، تفویض اختیارات ناشی از قانون، به‌ویژه ناشی از حاکمیت ملی به سایر اشخاص، اعم از حقیقی و حقوقی و عمومی و یا خصوصی ممنوع است مگر به‌حکم قانون. سوم؛ اصل برای تکلیف شهرداری است، نهادهای مذکور در قانون و مقررات وابسته به آن برای انجام وظایفی که قانون‌گذار تشخیص داده است تأسیس‌شده‌اند. مادام که اراده عمومی، مقررات دیگری وضع نکرده است، موظف و مکلف به اجرای تمام قانون است. فقط در مواردی که به‌صراحت اختیار به شهرداری داده‌شده است شهرداری اختیار در انجام یا ترک فعلی را دارد؛ بنابراین فضایی برای فعالیت نهادهای مشارکتی مثل شورایاری‌ها یا مدیریت محله باقی نمی‌ماند و درنتیجه مشارکت‌کنندگان پس از مدتی به سرخوردگی دچار می‌شوند و از مشارکت مجدد سرباز می‌زنند.
1.2. ظرفیت اجتماعی: به نظر می‌رسد امروز در کلان‌شهرهای کشور به‌ویژه تهران به دلایل متعدد اقتصادی و سیاسی افراد فرصت و یا تمایلی به درگیر شدن در امور جمعی و ایفای نقش رهبری محلی ندارند –علاوه بر این ایشان برای این موضوع آموزش لازم را ندیده‌اند- نبود فضای لازم برای تعاملات اجتماعی نیز بر کاهش سرمایه‌های اجتماعی کمک کرده و امروز بررسی ها نشان می دهد که احساس تعلق به محله در تعداد زیادی از محلات شهر تهران بسیار پایین است. بدیهی است که در محله‌هایی این‌چنینی که تعدادی فراوان دارند ظرفیت ایجاد و فعالیت نهادی مردمی با مختصات شورایاری وجود ندارد.
1.3. ظرفیت سازمانی: شهرداری و شورای اسلامی در شهرهای کشور ازلحاظ نیروی انسانی و ساختار و تشکیلات ظرفیت لازم جهت پذیرش ساختارهای مردمی را در مقابل خود ندارند. به عنوان مثال شورای اسلامی شهر تهران در دوره های گذشته برای ارتباط با 3750 شورایار و پیگیری امور ایشان ناچار به استفاده از ساختارهای شهرداری تهران شد که این روند منجر به ارتباط مستقیم یاران شورا با شهرداری مناطق و نواحی و در نتیجه فراموشی وظیفه اصلی شورایاران یعنی چشم شورا در محلات شد! از طرفی ظرفیت حوزه اجتماعی و فرهنگی شهرداری نیز برای اقدام در شکل جدیدی از خدمات اجتماعی متناسب با ساختارهای محله محور نیاز به تمرین، آموزش دارد. همچنان که اصلاح رویکردها و روندهای اداری نیز در این حوزه احساس می شود. این در حالی است که در بسیاری از کلان‌شهرها به‌عنوان وظیفه جدی در سازمان شهرداری‌ها لحاظ نمی‌شوند. از طرفی در حال حاضر مؤلفه‌های اولیه برای حکمروایی شهری در سازمان شهرداری فراهم نیست. برای این منظور باید مدیران شهری نقش تسهیل‌کننده و زمینه‌ساز را بازی کنند تا جوامع محله‌ای بتوانند تصمیم‌گیرنده و مجری باشند.
اصلاح فرآیند تشکیل؛ انتخابات محلی به‌جای انتخابات سراسری
در دوره فعلی با کاهش سرمایه اجتماعی در جامعه شهری نمی توان انتظار داشت که با ایجاد تشکیلات در فرآیندی بالابه پایین در محله‌ها به نهادی مشارکتی برای شکل دهی به فرآیند های پایین به بالا دست یافت. تعاملات اجتماعی در برخی محله ها به حدی کم شده که انتخاب نمایندگان شهروندان در سطح محله حتی یک کوچه را با انتخابات مستقیم در یک -یا دو روز – را دور از دسترس می‌نماید. اما شاید بتوان با درگیر کردن تسهیل گران اجتماعی به مدت طولانی در یک محله و برگزاری جلسات با حضور ذی‌نفوذان محلی به انتخاب فعالان اجتماعی محله دست‌یافت این امر قطعاً نیاز به صرف انرژی، برنامه‌ریزی و اجرای مستمر در طول زمان خواهد داشت؛ آنچه تا امروز تجربه شده این است که برگزاری انتخابات به‌نحوی‌که در این چند دوره صورت گرفته نتوانسته شورایاری را در شهر تهران نهادینه نماید. (حتی اگر مثل دوره‌های پیشین اهداف سیاسی مدنظر باشد همان‌طور که تجربه شد منتخبین سرمایه اجتماعی مدنظر را فراهم نخواهند کرد). ظرفیت‌های اجتماعی جوامع محلی می‌باید توسط متخصصین علوم اجتماعی مطالعه، شناسایی، فعال‌سازی و سپس با معرفی در تعاملات اجتماعی محله ای در مورد انتخاب ساکنین محله قرارگیرند. در غیر این صورت انجمن‌های محله در غیاب معتمدین ذی صلاح محله محلی برای جولان ذینفعان اقتصادی و سودجویانی خواهد شد که به انحای مختلف چون خرید رأی به کرسی شورایاری محله دست خواهند یافت.
در مجموع به نظر می‌رسد فرآیند انتخابات یک نهاد محله هم باید با هدایت نهادهای بالادست ولی به دست خود اهالی و با صرف زمان برای آماده‌سازی افراد در مجامع محله‌ای و مشارکت ایشان در تمامی مراحل یعنی ثبت‌نام، تبلیغات، تائید صلاحیت، رأی‌گیری و ... صورت پذیرد. اجرای تمامی این مراحل از خارج محله انتخابات شورایاری‌ها را به شکل مکانیکی و مأموریتی توسط کارکنان شهرداری ناحیه صورت خواهد پذیرفت و ظرافت‌های اجتماعی لازم را لحاظ نخواهد کرد.
رویکرد تحقق محله به محله به‌جای تشکیل یک‌باره
قطعاً برای شکل‌دهی به فرآیند برنامه‌ریزی محله مبنا نمی‌توان از شیوه‌های فراگیر و جامع استفاده کرد. با در نظر گرفتن موارد پیش‌گفته در خصوص ضرورت ایجاد ظرفیت در جوامع محله‌ای و تمرکز توان اجرایی در هر محله که ویژگی‌های اجتماعی و فرهنگی خاص خود را دارد؛ و اینکه ضرورتی برای تشکیل یک‌باره شورایاری در همه محلات و معرفی یک‌باره آن‌ها به مدیریت شهری وجود ندارد-چه بسا در همه محله‌های شهر تهران ظرفیت تشکیل شورایاری وجود نداشته باشد- پیشنهاد می‌شود پس از فراهم‌سازی ابزار، تأمین و توجیه نیروی متخصص و انجام مطالعات اولیه و برنامه‌ریزی در گونه‌های مختلف موجود از اجتماعات محله‌ای عملیات ظرفیت‌سازی و تشکیل نهادهای مشارکتی چون شورایاری و هیات امنای محله صورت پذیرد و این منتخبین پس از توجیه و آماده‌سازی جهت ورود به فرایند تعامل با مدیریت شهری به‌عنوان شورایار محله معرفی شوند. این روش گرچه زمان‌بر است ولی نتیجه به‌مراتب بهتری از وضع موجود برای کلان‌شهرهای خواهد داشت؛ زیرا هم منتخبین شورایاری به معتمدین محلی نزدیک‌تر و برای تعاملات با بدنه مدیریت شهری آماده‌تر خواهند بود. در این رویکرد نقش مدیریت شهری زمینه سازی، توانمندسازی و هدایت خواهد بود.
ساختاری منعطف به‌جای الگویی یکسان برای همه نوع محله
به نظر می‌رسد در زیست بود شهرهای ایرانی بهترین شیوه برای تشکیل نهاد محله‌ای که ذینفعان محلی را نمایندگی نماید انتخابات مستقیم نیست؛ زیرا بعضی ذی‌نفوذان محلی نیازی به مشارکت در نهاد جدیدی در محله مثل شورایاری محله را احساس نمی‌کنند و تمایلی برای مشارکت ندارند لذا الگوبرداری از تجربه تشکیل هیات های امنای محله به‌عنوان ستادهای مشارکت‌های اجتماعی در محلات پس از اصلاح شیوه تشکیل آن مطابق رویکردهای محله‌ای که پیش‌تر اشاره شد می‌تواند اثر قوی‌تری در ایجاد ظرفیت نهادی برای برنامه‌ریزی محله مبنا ایفا نماید. ائمه جماعات، هیات مدیره شهرک‌ها، سمن‌های محله‌ای، خیره‌ها، هیات ها و ... کسبه و سایر معتمدین باسابقه محله‌ای کسانی هستند که ممکن است نیازی به نشستن در کرسی شورایاری محله احساس نکنند ولی تأثیری بیش از ایشان در امور محله‌ای دارند. پیشنهاد می‌شود پس از انجام مطالعات مقتضی در این حوزه با در نظر گرفتن شرایط گونه‌های مختلف محله در کلان‌شهرهای ایران بهترین شکل تشکیل ساختار مشارکتی محله محور تبیین و بر اساس آن اقدامات اجرایی برای تشکیل نهادهای محله محور صورت پذیرد.
