تحلیل انتقادی کمیسیون ماده پنج و پارادایم برنامه‌ریزی شهری در ایران

کمیسیون ماده پنج به عنوان نهادی که از اوایل دهه ۱۳۵۰ در نظام برنامه‌ریزی شهری ایران شکل گرفت، در ابتدا با هدف ایجاد انعطاف‌پذیری در اجرای طرح‌های جامع و تفصیلی تأسیس شد. این کمیسیون در بستر نظام برنامه‌ریزی متمرکز دوران پهلوی دوم پدید آمد، اما پس از انقلاب، به رغم تغییرات گسترده در ساختارهای سیاسی-اجتماعی، همچنان با اندک تغییراتی به حیات خود ادامه داد. این تداوم، نشان‌دهنده استمرار الگوی "برنامه‌ریزی از بالا" در تاریخ معاصر ایران است. با گذر زمان، این نهاد به عنصری کلیدی در فرایند برنامه‌ریزی شهری تبدیل شده و در مقاطعی، به محلی برای بازتولید روابط قدرت در فضای شهری بدل گشته است.

ترکیب نهادی کمیسیون ماده پنج، شامل استاندار (رئیس کمیسیون)، شهردار، نماینده وزارت راه و شهرسازی، نماینده وزارت جهاد کشاورزی، نماینده سازمان میراث فرهنگی و رئیس شورای شهر، نشان‌دهنده غلبه نگاه "از بالا به پایین" و تمرکزگرایی در برنامه‌ریزی شهری ایران است. نکته مهم اینکه از هفت عضو کمیسیون، تنها یک نفر (رئیس شورای شهر) نماینده مستقیم شهروندان است. این نسبت نابرابر، زمینه را برای تصمیمات فاقد مشروعیت دموکراتیک فراهم می‌کند. اصلاح اخیر فرایندهای این کمیسیون در شورای اسلامی شهر تهران، فرصتی را برای تأمل در نقش و عملکرد این نهاد فراهم کرده است. این اصلاحات را می‌توان و باید در پرتو پارادایم‌های شهرسازی معاصر و نظریه‌های قدرت در فضای شهری بازخوانی کرد.

در چارچوب نظریه تولید فضای هانری لوفور، فضای شهری محصول روابط اجتماعی و قدرت است. لوفور در نظریه تولید فضا، فضای شهری را محصول فرایندی اجتماعی می‌داند که در آن، کنش‌های قدرت نقشی اساسی ایفا می‌کنند. از این منظر، کمیسیون ماده پنج نهادی است که به واسطه قدرت قانونی-اداری خود، در "تولید فضا" نقشی محوری دارد. این کمیسیون را می‌توان نهادی برای تسلط "بازنمایی فضا" (فضای انتزاعی برنامه‌ریزان) بر "فضای بازنمایی" (فضای زیسته شهروندان) تلقی کرد. حمیدرضا صارمی، معاون شهرسازی شهرداری تهران، از بررسی ۹۰ طرح موضوعی و موضعی در کمیسیون ماده پنج طی دوره ششم مدیریت شهری سخن می‌گوید، اما پرسش اساسی این است که آیا این طرح‌ها فرصت مشارکت واقعی شهروندان و تحقق "حق به شهر" را فراهم کرده‌اند؟

تحلیل انتقادی ساختار کمیسیون ماده پنج نشان می‌دهد که این نهاد با ساختار فنی-تکنوکراتیک خود، عمدتاً بر بازتولید فضای انتزاعی (فضای دانش-قدرت) متمرکز بوده و رویکرد ارتباطی و مشارکتی در آن کم‌رنگ است. به عنوان نمونه، مصوبات کمیسیون ماده پنج در مورد افزایش تراکم در منطقه یک تهران طی سال‌های 1390-1400، نه تنها به افزایش تراکم جمعیتی و ترافیکی منجر شده، بلکه با افزایش قیمت زمین، به نابرابری فضایی بیشتر انجامیده است. براساس گزارش مرکز پژوهش‌های شورای شهر تهران (1398)، ارزش افزوده ناشی از این تغییرات، عمدتاً به نفع مالکان و سرمایه‌گذاران بزرگ بوده است. ترکیب اعضای کمیسیون و فرایندهای تصمیم‌گیری آن، همچنان بر مبنای پارادایم اثباتی-عقلانی شهرسازی استوار است که بر داده‌های کمّی و فنی بیش از بازنمایی خواست اجتماعی تأکید دارد.

شکل‌گیری و تداوم کمیسیون ماده پنج در ایران نمونه‌ای از پدیده "برنامه‌ریزی دووجهی" است که در آن، همزمان دو نظام موازی عمل می‌کنند: یکی نظام رسمی و قانونی برنامه‌ریزی با ظاهری عقلانی-جامع، و دیگری نظام غیررسمی مبتنی بر مصلحت‌اندیشی و مذاکره پشت پرده. این دوگانگی، که ریشه در تاریخ تحولات نظام برنامه‌ریزی ایران دارد، موجب شده است تا در بسیاری موارد، کمیسیون ماده پنج به محلی برای "تغییر کاربری‌ها" بر اساس منافع خاص بدل شود، نه ابزاری برای انعطاف‌پذیری هدفمند طرح‌های شهری. این شکاف را می‌توان در نگرانی بیان شده توسط مهدی چمران برای تقویت نقش شورای شهر در بررسی طرح‌های موضعی و موضوعی مشاهده کرد. هنگامی که رئیس شورای شهر تأکید می‌کند "وقتی می‌خواهیم خیابان‌ها را تغییر کاربری دهیم، در طرح تفصیلی شهر اثرگذار است؛ لذا باید در شورای شهر به تصویب برسد"، در واقع به تلاشی برای پر کردن شکاف میان نهاد تصمیم‌گیر غیرمنتخب (کمیسیون ماده پنج) و نهاد منتخب شهروندان (شورای شهر) اشاره دارد.

طرح‌های موضعی و موضوعی که در کمیسیون ماده پنج بررسی می‌شوند، اغلب با ادعای بهبود کیفیت محیط شهری مطرح می‌شوند، اما در عمل، توزیع فضایی منافع حاصل از این طرح‌ها همواره مورد مناقشه بوده است. پژوهش‌های سعیدی رضوانی و کاظمی (1392) نشان می‌دهد که تغییرات کاربری زمین در شهرهای ایران، به ویژه در کلانشهر تهران، اغلب الگویی نابرابر از توزیع منافع را بازتولید می‌کند. اینجاست که نقش نظارت نهادهای منتخب مردمی اهمیت می‌یابد. اصلاح فرایندهای کمیسیون ماده پنج با هدف افزایش نقش شورای شهر، می‌تواند گامی در راستای تقویت نظارت دموکراتیک بر فرایندهای تصمیم‌گیری شهری باشد. با این حال، باید توجه داشت که صرف افزودن یک لایه نظارتی، بدون اصلاح ساختارهای عمیق‌تر مناسبات قدرت در برنامه‌ریزی شهری، کافی نخواهد بود.

از منظر پست‌مدرن، نقد کمیسیون ماده پنج را می‌توان نقد "فراروایت" برنامه‌ریزی متمرکز و تکنوکراتیک دانست. در پارادایم پست‌مدرن، به جای تصمیم‌گیری متمرکز توسط "متخصصان"، بر گفتگوی میان روایت‌های مختلف و مشارکت ذینفعان متنوع تأکید می‌شود. از این منظر، اصلاح فرایندهای کمیسیون ماده پنج تنها زمانی موفق خواهد بود که به سوی شفافیت بیشتر، مشارکت گسترده‌تر و پذیرش تکثر دیدگاه‌ها حرکت کند. تجربه طرح‌های موضعی مانند کن و اسلام‌آباد که ابتدا در شورای شهر بررسی شده‌اند، می‌تواند آزمونی برای این حرکت به سمت الگوی مشارکتی‌تر باشد، مشروط بر آنکه فرایند بررسی در شورا نیز خود به رویه‌ای صوری و نمایشی تبدیل نشود.

در مقایسه با نهادهای مشابه در سایر کشورها، مانند "کمیته‌های برنامه‌ریزی محلی" در بریتانیا یا "هیئت‌های تنظیم منطقه‌بندی" در آمریکا، کمیسیون ماده پنج از شفافیت و پاسخگویی کمتری برخوردار است. در این نهادهای مشابه، جلسات عموماً علنی است، امکان مشارکت شهروندان به شکل نظام‌مند وجود دارد، و مکانیسم‌های قوی‌تری برای پاسخگویی تصمیم‌گیران تعبیه شده است. نظریه کنش ارتباطی هابرماس، با تأکید بر "شرایط گفتگوی آرمانی"، چارچوبی برای بازاندیشی در فرایندهای کمیسیون ماده پنج فراهم می‌کند. در این چارچوب، اعتبار تصمیمات نه از "تخصص" افراد، بلکه از فرایند عقلانی گفتگو و مباحثه میان همه ذینفعان، از جمله شهروندان عادی، کسب می‌شود. این رویکرد، خواستار شفافیت اطلاعات، دسترسی برابر به اطلاعات، و امکان مشارکت برابر در گفتگوها است - عناصری که در ساختار فعلی کمیسیون ماده پنج غایبند.

در چارچوب نظریه‌های فوکویی، کمیسیون ماده پنج را می‌توان در قالب گفتمان دانش-قدرت تحلیل کرد. در این کمیسیون، دانش تخصصی شهرسازی به ابزاری برای اِعمال قدرت تبدیل می‌شود، و مشروعیت تصمیم‌گیری‌ها نیز بر همین دانش تخصصی استوار است. بااین‌حال، نقدهای جدی به این رویکرد وارد شده است؛ از جمله اینکه "تخصص" اغلب در خدمت منافع خاص قرار می‌گیرد و مشارکت شهروندان را به حاشیه می‌راند. اصلاحات اخیر شورای شهر تهران در مورد فرایندهای کمیسیون ماده پنج، گرچه گامی رو به جلو است، اما همچنان در چارچوب همان پارادایم تکنوکراتیک می‌گنجد. این اصلاحات، ضمن افزایش نقش شورای شهر، همچنان درگیر الگوی "بالا به پایین" است و تمرکز اصلی آن بر پاسخگویی درون‌نهادی است، نه گشودن درها به روی مشارکت مردمی.

دیوید هاروی در "عدالت اجتماعی و شهر" استدلال می‌کند که ساختارهای فضایی شهر بازتاب‌دهنده و تقویت‌کننده ساختارهای اجتماعی-اقتصادی هستند. از این منظر، تصمیمات کمیسیون ماده پنج که منجر به تغییر کاربری‌ها و تراکم‌ها می‌شود، نه تنها چهره کالبدی شهر، بلکه ساختارهای اجتماعی-اقتصادی آن را نیز متأثر می‌سازد. برای مثال، تصویب افزایش تراکم در شمال تهران که منجر به افزایش ارزش زمین می‌شود، به افزایش شکاف طبقاتی و تشدید قطبی‌شدن فضایی شهر می‌انجامد. از این رو، برای اصلاح واقعی کمیسیون ماده پنج، لازم است آن را نه صرفاً به عنوان یک نهاد اداری-فنی، بلکه به مثابه مکانیسمی برای توزیع منابع و فرصت‌های شهری مورد ارزیابی قرار داد.

تجربه کشورهایی مانند سوئد، فنلاند و دانمارک در زمینه برنامه‌ریزی شهری نشان می‌دهد که امکان حرکت به سمت الگوهای مشارکتی‌تر وجود دارد. به عنوان مثال، در شهرداری‌های کشورهای اسکاندیناوی، طرح‌های توسعه شهری پیش از تصویب نهایی، در فرایندی شفاف به معرض نقد و ارزیابی عمومی گذاشته می‌شوند و شهروندان حق اعتراض قانونی به این طرح‌ها را دارند. این نمونه‌ها می‌تواند الهام‌بخش تغییر در ساختار کمیسیون ماده پنج باشد. اصلاحات اخیر در شورای شهر تهران، می‌تواند نقطه آغازی برای حرکت به سمت دموکراتیزه کردن نظام برنامه‌ریزی شهری ایران و تقویت نقش مشارکت مردمی در آن باشد.

نکته پایانی اینکه، اصلاح و بازنگری در فرایندهای کمیسیون ماده پنج را باید در چارچوب اصلاح کلی نظام برنامه‌ریزی شهری ایران دید. این اصلاح نیازمند تغییر پارادایمی از "برنامه‌ریزی دستوری-فنی" به "برنامه‌ریزی ارتباطی-مشارکتی" است. چنین تغییری، نه تنها در ساختارهای رسمی و قانونی، بلکه در آموزش شهرسازان، رویه‌های نهادی و فرهنگ سیاسی-اداری کشور نیز ضروری است. تنها در این صورت است که می‌توان امیدوار بود کمیسیون ماده پنج، از نهادی برای "تولید فضای انتزاعی" به ابزاری برای تحقق "حق به شهر" و بهبود کیفیت زندگی همه شهروندان تبدیل شود.

منابع

1. پورمحمدی، محمدرضا و قربانی، رسول. (1382). «ابعاد و راهبردهای مشارکت در برنامه‌ریزی توسعه شهری»، مجله دانشکده ادبیات و علوم انسانی دانشگاه تبریز، شماره 190.

2. رفیعیان، مجتبی و حسین‌پور، علی. (1390). «حکمروایی خوب شهری از منظر نظریات شهرسازی»، مجله هنرهای زیبا - معماری و شهرسازی، دوره 17، شماره 3.

3. زیاری، کرامت‌الله. (1387). «برنامه‌ریزی شهری در ایران»، انتشارات دانشگاه تهران.

4. سعیدی رضوانی، نوید و کاظمی، داوود. (1392). «بررسی تحلیلی سازوکارهای تأثیرگذار بر تغییرات کاربری زمین در کمیسیون ماده پنج»، فصلنامه مطالعات شهری، شماره 7.

5. شارمی، حمیدرضا. (1402). «گزارش بررسی 90 طرح موضوعی و موضعی در کمیسیون ماده پنج»، سایت شهر.

6. شورای عالی شهرسازی و معماری ایران. (1351). «قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران».

7. عبدی دانشپور، زهره. (1387). «درآمدی بر نظریه‌های برنامه‌ریزی با تأکید خاص بر برنامه‌ریزی شهری»، انتشارات دانشگاه شهید بهشتی.

8. فلاحی، حسین و متوسلی، محمدمهدی. (1397). «تحلیل انتقادی عملکرد کمیسیون ماده پنج در تهران»، فصلنامه اقتصاد شهری، دوره 3، شماره 1.

9. لوفور، هانری. (1991). «تولید فضا»، ترجمه محمود عبادیان (1390)، انتشارات تیسا.

10. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی. (1399). «بررسی عملکرد کمیسیون ماده پنج در کلانشهرها»، گزارش کارشناسی شماره 16820.

11. مهندسین مشاور شهر و برنامه. (1395). «مفاهیم و مبانی طرح‌های موضعی و موضوعی در برنامه‌ریزی شهری»، مجموعه مقالات همایش ملی شهرسازی، تهران.

12. نوریان، فرشاد و آرون، عباس. (1393). «چالش‌های کمیسیون ماده پنج در مدیریت شهری ایران»، فصلنامه مطالعات مدیریت شهری، شماره 19.

13. هاروی، دیوید. (2012). «عدالت اجتماعی و شهر»، ترجمه حائری، محمدرضا (1394)، انتشارات دفتر پژوهش‌های فرهنگی.

14. یزدانی، فرشاد و رفیعیان، مجتبی. (1398). «تحلیل گفتمان قدرت در سیاست‌های شهری ایران»، نشریه تحقیقات کاربردی علوم جغرافیایی، شماره 53.

15. Allmendinger, P. (2017). "Planning Theory", 3rd Edition, Palgrave Macmillan.

16. Foucault, M. (1980). "Power/Knowledge: Selected Interviews and Other Writings 1972-1977", edited by Colin Gordon, Pantheon Books.

17. Healey, P. (2006). "Collaborative Planning: Shaping Places in Fragmented Societies", 2nd Edition, Palgrave Macmillan.