بررسی اسناد پایه و معرف مدیریت محله در مدیریت شهری شهر تهران

وقتی به اسناد پایه تشکیل مدیریت محله مراجعه کنیم خواهیم دید که مهم‌ترین سند فرادست مدیریت محله در سطح محلی مصوبات مربوط به انجمن‌ معتمدین محله (شورایاری‌ها) و مصوبه 10/2/1385 در مورد ارائه مجوز تشکیل ستاد ساماندهی مشارکت­های اجتماعی مناطق بیست و دوگانه شهرداری تهران است.

الف- مجوز تشکیل ستاد ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی مناطق بیست و دوگانه شهرداری تهران

این مجوز مصوب دویست و بیست و پنجمین و دویست و بیست و ششمین جلسات رسمی علنی فوق‌العاده و عادی شورای اسلامی شهر (دوره دوم) تهران است که مشتمل بر ماده‌واحده و پنج تبصره‌ی ذیل آن است؛ که به ترتیب به تاریخ‌های سه‌شنبه بیست و دوم و سه‌شنبه بیست و نهم فروردین‌ماه سال 1385 است و در تاریخ 10/2/1385 مصوب شده است.

بر اساس ماده‌واحده این مصوبه که متن آن ارائه می‌گردد:

 نظر به اهمیت مشارکت اجتماعی شهروندان تهرانی در زمینه­های فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی، عمرانی و رفاهی و ضرورت بهره­گیری از توانمندی‌ها، ابتکارات، قابلیت­ها و استعدادهای نهفته در میان اقشار گوناگون و به‌منظور هماهنگی فعالیت­های دستگاه‌های مختلف در این زمینه و با توجه به سیاست­های عمومی نظام در افزایش مشارکت مردم در امور مختلف و ضرورت تعامل دستگاه­های مختلف مسئول در این امور، با استناد به بندهای دوم، پنجم، هفتم ماده هفتاد و یکم قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 و اصلاحات و الحاقات آن و همچنین با در نظر گرفتن وظایف شهرداری تهران در ساماندهی مسائل مختلف خدماتی، رفاهی، بهداشتی، عمرانی، فرهنگی و اجتماعی و تعامل این نهاد با شهروندان تهرانی و دستگاه­های اجرایی ذی‌ربط در سطح محلات، نواحی و مناطق شهری، شهرداری تهران موظف است با دعوت از مسئولین دستگاه­های ذی‌ربط در حوزه عمومی و اجرایی و دبیران انجمن‌های معتمدین محلات و مشارکت آن‌ها، نسبت به تشکیل ستاد مشارکت‌های اجتماعی در مناطق بیست‌ودو گانه تهران اقدام نماید.^[1]

مفهوم «مدیریت محله» و به‌تبع آن «مدیر محله» که امروز در شهرداری تهران از آن نام‌برده شده است ازآنچه به آن استناد شده است استخراج نمی‌گردد؛ و قانون تشکیلات شوراهای اسلامی سال 1375 از آن‌چنان ظرفیت حقوقی، تئوریک و مفهومی برخوردار نیست که این مفهوم از آن استخراج گردد ‏(فاضلی و قادری، ۱۳۹۲).

لذا می‌توان این‌طور بیان کرد که مفهوم مدیریت محله جایگاه حقوقی و تئوریک محکم و قوی ندارد و اولویت‌دار ترین امر در مواجه با این مقوله تعریف و تثبیت هویت آن در نظام مدیریت شهری شهر تهران و یا حتی کشور خواهد بود.

ب- ابلاغیه دستورالعمل ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی و فرهنگی در محلات شهر تهران

ابلاغیه دستورالعمل ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی و فرهنگی در محلات شهر تهران اصلی‌ترین سند فرادست مدیریت محله است که در آن جزئیات مربوط به اهداف و وظایف مدیریت محله آمده است.

در این ابلاغیه آمده است:

 در راستای تشکیل ستاد ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی فرهنگی در مناطق بیست‌ودو گانه شهر تهران دستورالعمل ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی در محلات شهر تهران، مشتمل بر ماده‌واحده و دو تبصره ذیل آن مورخ 13/8/1388 ابلاغ گردیده است.

 همچنین مقصود از این دستورالعمل این‌طور آمده است:

 1) به‌منظور تمهید بسترهای قانونی و اجرایی لازم برای گسترش و تعمیق مشارکت آحاد شهروندان و ساکنین محلات تهران در امور مختلف فرهنگی، اجتماعی، اقتصادی، خدماتی، رفاهی و ورزشی، 2) استفاده بهتر و بیشتر از ظرفیت‌های انجمن‌های معتمدین محلات (شورایاری‌ها)، 3) تقویت تعامل و همکاری نهادهای دولتی، عمومی و مردمی در مقیاس محلات 4) ساماندهی و سازمان‌دهی مشارکت معنادار و مستمر شهروندان در مأموریت‌های مهم مدیریت شهری و در رأس آن‌ها شورا و شهرداری 5) همچنین تحقق بهینه وظایف و مأموریت‌های محوله به انجمن­های شورایاری، 6) در راستای مفاد بندهای دوم بندهای دوم، پنجم و هفتم ماده هفتاد و یکم قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 و اصلاحات و الحاقات قانونی 7) همچنین حسن اجرای مصوبه «مجوز تشکیل ستاد ساماندهی مشارکت­های اجتماعی مناطق بیست و دوگانه شهرداری تهران» تصویبی در جلسات دویست و بیست و پنجمین و دویست و بیست و ششمین جلسات رسمی علنی فوق‌العاده و عادی شورای اسلامی شهر (دوره دوم) تهران به تاریخ بیست و دوم و بیست و نهم فروردین‌ماه سال 1385 – ابلاغی به شماره 160/719/1885 به تاریخ 10/2/85 و دستورالعمل اجرایی آن، شهرداری مکلف است بدون هرگونه توسعه تشکیلاتی و افزایش نیروی انسانی و با استفاده از نیروی انسانی موجود نسبت به تشکیل کمیته ساماندهی مشارکت­های اجتماعی در محلات شهر تهران با شرکت افراد ذیل اقدام نماید:

 الف) تمامی اعضای اصلی انجمن معتمدین محله (شورایاری)، ب) نمایندگان تشکل­ها و گروه‌های اجتماعی و فرهنگی فعال و ذی‌ربط شامل گروه‌های داوطلب محلی و کارگروه­های تخصصی مردمی، ج) نمایندگان نهادها و دستگاه­های دولتی و عمومی که در سطح محله به شهروندان خدمات‌رسانی می‌نمایند، د) نماینده کارآمد، ثابت و آگاه از سوی شهرداری تهران.

این مصوبه که بر اساس آن آیین‌نامه ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی و سایر دستورالعمل‌ها و شیوه‌نامه‌ها از آن مستخرج شده است در پاییز سال 1389 توسط دبیرخانه ستاد راهبری منتشر شد و ملاک عمل واحدهای صف و ستاد شهرداری تهران و مدیریت محله‌های شهر تهران پس از تشکیل قرار گرفت تا اینکه در سال 1394 موردبازنگری قرار گرفت.

همان‌طور که در متن ابلاغیه آمده است شهرداری مکلف شده نسبت به تشکیل کمیته ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی در محلات شهر تهران اقدام نماید این کمیته در دستورالعمل تهیه‌شده توسط ستاد راهبری مرکزی به‌اختصار «هیات امنای محله» نامیده شد و کمیته ساماندهی مشارکت­های اجتماعی در محلات شهر تهران در ادبیات مدریت محله به فراموشی سپرده شد. این در حالی است که به نظر نگارنده از نام کمیته ساماندهی و همچنین از متن ابلاغیه به‌ویژه بند 3 می‌توان این‌طور برداشت کرد که انتظار از تشکیل این کمیته در محله‌ها به‌نوعی پایه‌گذاری مدیریت واحد شهری در مقیاس محله بوده باشد به‌گونه‌ای که سازمان‌ها و نهادهای دولتی، غیردولتی، شهرداری و نمایندگان منتخب اهالی محله در این کمیته عضو هستند؛ اما کلمه هیات امنا بار معنایی دیگری را تداعی می‌کند که مفهوم هم‌افزایی کمتری در آن است! این موضوع در سال‌های بعد وقتی مدیریت محله که شامل هیات امنا هم می‌شود به‌مرورزمان موظف به اجرای سیاست‌ها و برنامه‌های معاونت اجتماعی شهرداری تهران شد و به‌طور مستقیم برای انجام وظایف واگذارشده بودجه دریافت داشت نمود بیشتری پیدا کرد به‌گونه‌ای که دیگر اعضای نماینده سازمان‌های دولتی و غیردولتی محله دلیل غایی حضور خود را در کمیته پیدا نمی‌کردند! و اعضای شورایاری‌ها حضور ایشان را توطئه‌ای برای کمرنگ کردن نقش خودشان می‌پنداشتند!

لذا تغییرات در نام‌ها یکی از مسائلی است که باعث گم‌شدن هویت اصلی تشکیل بنیادی‌ترین بخش مدیریت محله یعنی کمیته ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی در محلات شهر تهران شده است.

---

[1] به‌صراحت مشخص است که هدف تشکیل ستاد مشارکت‌های اجتماعی «تراکم زدایی» از مسئولیت‌های شهرداری در ساماندهی مسائل محلی است؛ بنابراین می‌توان گفت که درواقع این ستاد، ستاد ساماندهی فعالیت‌های خدماتی، رفاهی، بهداشتی، عمرانی، فرهنگی و اجتماعی شهرداری تهران در محلات شهر تهران است نه ایجاد تشکیلات در سطح محله‌های شهر تهران.

 

مسئله هویت و مبانی قانونی مدیریت محله

یکی از مسائل اصلی و شاید بهتر باشد بگوییم سرچشمه مسائل آنچه ما در شهر تهران بانام مدیریت محله می‌شناسیم مسئله انطباق چیستی مدیریت محله (به معنی آنچه ما به مجموعه ساختار هیات امنا، مدیر، بازرس و خانه‌های هر محله اطلاق می‌کنیم) با تعاریفی است که از یک تشکل مدنی در متون رسمی موجود است و اینکه چه رابطه‌ای این تشکل با سازمان شهرداری تهران می‌تواند داشته باشد؟

 به‌آسانی نمی‌توان برای مدیریت یک محله پیشوند سازمان، نهاد، شرکت، اداره و ... را استفاده کرد زیرا برخی از وجوه یکی و برخی از وجوه دیگری را دارد! این در حالی است که استفاده از یک مفهوم در حوزه مدیریت و نظام اداره یک جامعه نیازمند بررسی‌های لازم و قبل از آن نیازمند یافتن جایگاه قانونی، نظری و مفهومی، فرهنگی و اجتماعی است.

این موضوع زمانی بیشتر رخ می‌نماید که بخواهیم شرح وظایف مدیر محله را تعریف نماییم؛ شخصی که حکم خود را از ریس هیات امنا می‌گیرد. ریس هیات امنایی که به‌واسطه شخصیت حقوقی دبیر شورایاری محله بارأی اهالی محله انتخاب‌شده و زیر نظر و حکم ستاد هماهنگی شورای اسلامی شهر تهران است ولی شرح وظایفش توسط ستادی در شهرداری تهران تعیین می‌شود!

آنچه در مسیر تشکیل مدیریت محله در شهر تهران رخ‌داد

با در نظر گرفتن آنچه در مطلب پیشین بیان شدپیش از بحث در خصوص مساله شناسی مدیریت محله به مروری بر آنچه در مسیر تشکیل مدیریت محله در شهر تهران رخ‌داده است می‌پردازیم:

1-1-       مصوبه ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی در محلات شهر تهران

در آبان سال 1388 شورای اسلامی شهر تهران باهدف کاهش تصدی‌گری، برون‌سپاری، گسترش و نهادینه کردن مشارکت آگاهانه و اثربخش مردمی و واگذاری فضاها، ابنیه و فعالیت‌های فرهنگی، هنری، اجتماعی و ورزشی در سطح محله مصوبه ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی در محلات شهر تهران را ابلاغ نمود؛ که بر مبنای آن ستادهایی در هر محله متشکل از اعضای شورایاری محله و نمایندگان نهادهای ذی‌دخل در امور محله (شهرداری، مساجد، مدارس، سازمان‌های مردم‌نهاد و ...) متناظر با هر محله در شهر تهران تشکیل شد که بر اساس دستورالعمل اجرایی مصوب شورای بازنگری و هماهنگی نظامات برنامه‌ریزی و اجرایی شهرداری تهران در ابتدای سال 1389 ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی در محلات شهر تهران را در پی داشته باشد‏(عارفی مهیار، ۱۳۸۰).

1-2-      تدوین دستورالعمل مشارکت‌های اجتماعی در محلات شهر تهران

بر اساس تبصره یکم مصوبه فوق اشاره؛ ستاد هماهنگی شورایاری‌های مأمور شد تا دستورالعمل مشارکت‌های اجتماعی در محلات شهر تهران را تهیه نموده و به تصویب شورای بازنگری نظامات و برنامه‌ریزی و اجرایی شهرداری تهران و با حضور نماینده فرماندار تهران، رؤسای وقت ستاد هماهنگی شورایاری‌ها و کمیسیون فرهنگی، اجتماعی و زیست شهری برساند. این کار با تلاش و همکاری نزدیک مدیر آموزش ستاد شورایاری‌ها و مشاور معاونت امور مناطق شهرداری تهران در امور شورایاری‌ها صورت پذیرفت؛ و در جلسه بیست و دوم شورای مذکور در تاریخ 29/1/1389 تصویب گردید.

پس از تصویب در شورای نظامات؛ بر اساس همین دستورالعمل ستادی با عنوان ستاد راهبری مرکزی به ریاست شهردار تهران و معاونین و نمایندگان کمیسیون اجتماعی و فرهنگی شورا و ستاد هماهنگی شورایاری‌ها در سطح ستاد شهرداری تهران و متناظر با آن نیز در مناطق 22 گانه تشکیل گردید؛ و آیین‌نامه‌ها و شیوه‌نامه‌های اجرایی نیز با همین ترکیب اما با محوریت شهرداری و معاونت امور مناطق تهیه و به ستادهای مناطق ابلاغ شد و مرحله‌به‌مرحله شکل‌گیری ساختارهای محله محور در دستور کار شهرداری تهران قرار گرفت.

1-3-     تشکیل ساختارهای مردمی در محله‌ها

 بر اساس دستورالعمل ستاد ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی در محلات شهر تهران (ستاد راهبری مرکزی) لازم بود که کمیته‌های ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی در محلات (هیات امنای محله) برای اجرای وظایف خود ساختار اجرایی ایجاد نماید؛ بنابراین مطابق ماده 7 دستورالعمل مذکور مدیران محلات و بازرسین انتخاب و کارگروه‌های تخصصی در هر محله تشکیل شدند.

1-4-     واگذاری امکانات درمقیاس محله به مدیریت محله

 پس از شکل‌گیری ساختارهای مردمی در تمامی محلات شهر بر اساس مواد دستورالعمل و بر اساس آیین‌نامه مالی، واداری و تشکیلاتی مدیریت محله طی قراردادهایی فضاهای موجود درهرمحله که متعلق به شهرداری بوده و پیش از این توسط کارکنان سازمان شهرداری اداره می‌شد (شامل سرای محله، زمین‌های چمن مصنوعی و ...) به مدیریت هر محله واگذار شد.

1-5-     واگذاری فعالیت‌ها حوزه فرهنگی و اجتماعی در مقیاس محله به مدیریت محله

در دستورالعمل اولیه (1389) ماده 5 به وظایف قابل‌واگذاری به مدیریت محله اختصاص‌یافته است که صرفاً به اجرای فعالیت‌ها حوزه فرهنگی و اجتماعی در مقیاس محله اختصاص ندارد، مشارکت در ارتقا زیباسازی، مدیریت بحران، حفظ آثار قدیمی، نظارت بر سند توسعه محله‌ای نیز به او واگذارشده؛ اما در بازنگری سال 1394 فعالیت‌هایی که به‌طور مستقیم واگذارشده در حوزه فرهنگی و اجتماعی است^[1] و سایر حوزه‌ها (حوزه خدمات شهری و زیست‌محیطی، شهرسازی، حمل‌ونقل و ترافیک، برنامه‌ریزی و توسعه‌ شهری و مدیریت بحران، مالی و اقتصادی) منوط به هماهنگی معاونت‌های ذی‌ربط در شهرداری با رعایت ضوابط قانونی لازم شده و این‌طور بیان‌شده که به‌‌صورت تدریجی در یک زمان‌بندی 4 ساله و به‌موازات افزایش و نهادینه شدن ظرفیت‌های فکری، تشکیلاتی، مالی و انسانی و توانمندی‌های مدیریت محله و ایجاد شرایط لازم واگذار ‌گردد.

لازم به ذکر است که انجام این وظایف یکی از منابع درآمدی مدیریت محله است و منابع مالی تخصیص‌یافته برای این امور از شهرداری به‌حساب بانکی مستقلی به نام مدیریت همان محله واریز می‌گردد.

---

[1] شامل فعالیت‌ها و برنامه‌های فرهنگی، اجتماعی، پیشگیری و کاهش آسیب‌های اجتماعی، توسعه کارآفرینی، هنری، رفاهی، ورزشی، سلامت، آموزش‌های شهروندی، مطالعات و پژوهش‌های محله‌ای، امور خانواده و بانوان در مقیاس و کارکرد محله‌ای؛

مفهوم و تعاریفی ازمحله

مفهوم محله بعنوان بستر یا محل سکونت، ریشه تاریخی دارد؛ بنا به یک تعریف تاریخی (مدنی پور 1994)، واحدهای مختلف شهر که طبقات مختلف اجتماعی را در خود جای می‌دهند یا نواحی شهری (با مرزهای اداری یا رسمی) که دامنه‌ای از گروه‌های اجتماعی را تحت پوشش قرار می‌دهند محله نامیده‌می‌شده‌اند…

اما باید گفت تعریفی که ما از محله به معنای عام داریم همان بافت های سنتی و قدیمی از شهر است که با اسم های برگرفته از هویت تاریخی این بافت ها شناخته می شود . مثلا تصویر محله سنگلج ، پامنار ، تجریش ، چالهرز ، نارمک ، سلسبیل ، جوادیه و …. و هنوز در ذهن ما این اسامی بیانگر تعریف محله است . این در حالی است که محله در تقسیم بندی شهری که امروزه آن را می شناسیم تصویری به مراتب پیچیده تری دارد محله به عنوان یک واحد شهری می‌تواند تعاریف گوناگونی داشته باشد، محله توسط رشته‌های گوناگون علمی که با شهر سر و کار داشته‌اند تعریف شده‌ است. جامعه‌شناسان، جغرافیدانان، روانشناسان، طراحان شهری و… سعی کرده‌اند تا از دیدگاه خود تعاریفی در مورد محله ارائه دهند. به عنوان مثال :

· «محله واحد فیزیکی و اجتماعی با سازمان‌های اجتماعی که بزرگ‌تر از خانوار و کوچک‌تر از شهر می‌باشد.» (1985. Kurpat)

· «محلات قسمت‌هایی از شهر هستند که میان‌اندازه و یا بزرگ باشند. باید واجد دو بعد باشند. تا ناظر احساس کند وارد آن شده است.» (لینچ، 1383)

· «محله مفهومی جغرافیایی و اجتماعی است. از نظر فیزیکی قسمتی از شهر است که به وسیله مرزهایی مشخص شده است. که این مرزها می‌توانند شبکه راه‌ها، راه‌آهن، رودخانه، کانال‌ها، فضاهای باز باشند و دارای گونه‌های یکسانی از واحدهای مسکونی است، و یک مرکز تجاری در مرکز آن قرار دارد. از نظر اجتماعی دارای ساکنینی است که از نظر طبقه اجتماعی و یا قومیت دارای تشابه می‌باشند.» (1989, Mitchell)

· «محله همان چیزی است که ساکنین آن را محله می‌دانند.» (1981, Downs)

· «محله ناحیه‌ای است که آشنایی با آن باعث آسودگی خاطر می‌گردد و هرچه شما از خانه به طرف لبه‌های محله می‌روید آشنایی شما با مردم و مکان‌ها کمتر می‌شود.» (1985, Kurpat)

· «محله‌ شهری به عنوان بخشی از شهر تعریف می‌شود که دارای لبه‌های کارکردی یا فضایی هویتمند و ترکیب عملکردهای کوچک مقیاس باشد. یک محله شهری معمولاً متشکل از، بیش از یک واحد همسایگی است. (2005, Philine Gaffron and others)

سیری در تعاریف محله

مفهوم محله بعنوان بستر یا محل سکونت، ریشه تاریخی دارد؛ بنا به یک تعریف تاریخی (مدنی پور 1994)، واحدهای مختلف شهر که طبقات مختلف اجتماعی را در خود جای می‌دهند یا نواحی شهری (با مرزهای اداری یا رسمی) که دامنه‌ای از گروه‌های اجتماعی را تحت پوشش قرار می‌دهند محله نامیده‌می‌شده‌اند…

اما باید گفت تعریفی که ما از محله به معنای عام داریم همان بافت های سنتی و قدیمی از شهر است که با اسم های برگرفته از هویت تاریخی این بافت ها شناخته می شود . مثلا تصویر محله سنگلج ، پامنار ، تجریش ، چالهرز ، نارمک ، سلسبیل ، جوادیه و …. و هنوز در ذهن ما این اسامی بیانگر تعریف محله است . این در حالی است که محله در تقسیم بندی شهری که امروزه آن را می شناسیم تصویری به مراتب پیچیده تری دارد محله به عنوان یک واحد شهری می‌تواند تعاریف گوناگونی داشته باشد، محله توسط رشته‌های گوناگون علمی که با شهر سر و کار داشته‌اند تعریف شده‌ است. جامعه‌شناسان، جغرافیدانان، روانشناسان، طراحان شهری و… سعی کرده‌اند تا از دیدگاه خود تعاریفی در مورد محله ارائه دهند. به عنوان مثال :

· «محله واحد فیزیکی و اجتماعی با سازمان‌های اجتماعی که بزرگ‌تر از خانوار و کوچک‌تر از شهر می‌باشد.» (1985. Kurpat)

· «محلات قسمت‌هایی از شهر هستند که میان‌اندازه و یا بزرگ باشند. باید واجد دو بعد باشند. تا ناظر احساس کند وارد آن شده است.» (لینچ، 1383)

· «محله مفهومی جغرافیایی و اجتماعی است. از نظر فیزیکی قسمتی از شهر است که به وسیله مرزهایی مشخص شده است. که این مرزها می‌توانند شبکه راه‌ها، راه‌آهن، رودخانه، کانال‌ها، فضاهای باز باشند و دارای گونه‌های یکسانی از واحدهای مسکونی است، و یک مرکز تجاری در مرکز آن قرار دارد. از نظر اجتماعی دارای ساکنینی است که از نظر طبقه اجتماعی و یا قومیت دارای تشابه می‌باشند.» (1989, Mitchell)

· «محله همان چیزی است که ساکنین آن را محله می‌دانند.» (1981, Downs)

· «محله ناحیه‌ای است که آشنایی با آن باعث آسودگی خاطر می‌گردد و هرچه شما از خانه به طرف لبه‌های محله می‌روید آشنایی شما با مردم و مکان‌ها کمتر می‌شود.» (1985, Kurpat)

· «محله‌ شهری به عنوان بخشی از شهر تعریف می‌شود که دارای لبه‌های کارکردی یا فضایی هویتمند و ترکیب عملکردهای کوچک مقیاس باشد. یک محله شهری معمولاً متشکل از، بیش از یک واحد همسایگی است. (2005, Philine Gaffron and others)