تحلیل نظام صدور پروانه‌های ساختمانی و نقش کمیسیون ماده ۵ در توسعه شهر تهران: رویکردی انتقادی به مدیریت شهری
توسعه کالبدی شهر تهران در دهه‌های اخیر، بیش از آنکه محصول برنامه‌ریزی منسجم و هدفمند باشد، نتیجه مجموعه‌ای از تصمیمات موردی، مداخلات نقطه‌ای و انعطاف‌پذیری بیش از حد در اجرای طرح‌های جامع و تفصیلی بوده است. نظام صدور پروانه‌های ساختمانی به عنوان مهمترین ابزار کنترل توسعه شهری و کمیسیون ماده ۵ به مثابه مرجع تغییر در طرح‌های تفصیلی، دو رکن اساسی در شکل‌گیری سیمای کنونی پایتخت هستند. این مقاله با رویکردی تحلیلی-انتقادی و با استناد به داده‌های آماری سال ۱۴۰۳، به بررسی عملکرد این دو نهاد و تأثیر آنها بر توسعه شهری تهران می‌پردازد.
بخش اول: تحلیل نظام صدور پروانه‌های ساختمانی در تهران
۱-۱. روند کمّی صدور پروانه‌های ساختمانی
بررسی آمار سال ۱۴۰۳ نشان می‌دهد که تعداد کل پروانه‌های صادر شده در شهر تهران ۱۰,۲۳۹ مورد بوده که نسبت به سال ۱۴۰۲ کاهش چشمگیر ۴۱.۶۶ درصدی را نشان می‌دهد. از این تعداد، ۷,۵۷۰ مورد (حدود ۷۴ درصد) مربوط به پروانه‌های احداث بنا بوده است. این کاهش قابل توجه در صدور پروانه‌های ساختمانی می‌تواند ناشی از عوامل متعددی همچون رکود اقتصادی، افزایش هزینه‌های ساخت‌وساز، کاهش قدرت خرید مردم و همچنین سیاست‌های انقباضی در حوزه شهرسازی باشد.
نکته قابل تأمل در این میان، توزیع نامتوازن پروانه‌های صادر شده در مناطق ۲۲گانه شهر تهران است. مناطق ۱۵ و ۴ به ترتیب با ۹۶۴ و ۷۹۱ مورد، بیشترین تعداد پروانه‌های صادر شده را به خود اختصاص داده‌اند، در حالی که مناطق ۹ و ۱۹ با ۱۹۴ و ۲۴۶ مورد، کمترین میزان صدور پروانه را داشته‌اند. این توزیع نامتوازن، نشان‌دهنده عدم تعادل در توسعه مناطق مختلف شهر تهران است که می‌تواند منجر به تشدید نابرابری‌های فضایی و اجتماعی شود.
۱-۲. تحلیل کیفی پروانه‌های ساختمانی
از منظر کیفی، بررسی نوع کاربری در پروانه‌های صادر شده نشان می‌دهد که ۸۷ درصد از پروانه‌ها به کاربری "صرفاً مسکونی" اختصاص یافته و کاربری‌های "مختلط" و "غیرمسکونی" به ترتیب تنها ۹ و ۴ درصد از کل پروانه‌ها را تشکیل داده‌اند. این امر نشان‌دهنده غلبه رویکرد تک‌عملکردی در توسعه شهر تهران است که با اصول شهرسازی نوین مبنی بر ایجاد محیط‌های شهری چندعملکردی و پویا در تضاد است.
همچنین، از نظر تعداد طبقات، ۶۴ درصد از پروانه‌های صادر شده برای ساختمان‌های ۵ طبقه و بیشتر بوده است. این آمار نشان‌دهنده گرایش به بلندمرتبه‌سازی در شهر تهران است که می‌تواند پیامدهای متعددی از جمله افزایش تراکم جمعیتی، فشار بر زیرساخت‌های شهری، کاهش کیفیت محیطی و تغییر در سیمای بصری شهر را به همراه داشته باشد.
۱-۳. فرآیند صدور پروانه و چالش‌های آن
فرآیند صدور پروانه ساختمانی در شهرداری تهران، فرآیندی پیچیده و چندمرحله‌ای است که از مرحله "شهرسازی ۱" (بررسی اولیه وضعیت ملک و صدور دستور نقشه) آغاز شده و پس از طی مراحل متعدد از جمله "شهرسازی ۲" (بررسی تطبیقی نقشه‌های ارائه شده با ضوابط شهرسازی)، به صدور پروانه ساختمانی منتهی می‌شود.
یکی از چالش‌های اساسی در این فرآیند، زمان‌بر بودن و پیچیدگی بیش از حد آن است که منجر به افزایش هزینه‌های اداری، اتلاف وقت شهروندان و در نهایت، گرایش به دور زدن قوانین و مقررات می‌شود. علاوه بر این، عدم شفافیت در برخی مراحل فرآیند و تفسیرپذیری برخی ضوابط، زمینه را برای اعمال سلیقه و بروز فساد اداری فراهم می‌کند.
بخش دوم: کمیسیون ماده ۵ و نقش آن در توسعه شهر تهران
۲-۱. تحلیل آماری عملکرد کمیسیون ماده ۵
کمیسیون ماده ۵ به عنوان مرجع بررسی و تصویب تغییرات در طرح تفصیلی، نقش مهمی در شکل‌گیری سیمای شهر تهران ایفا می‌کند. بر اساس آمار سال ۱۴۰۳، تعداد ۲۳ صورتجلسه با مجموع ۴۷۲ بند در کمیسیون ماده ۵ مصوب شده است. نکته قابل تأمل این است که ۹۵ درصد (۴۴۶ مورد) از این مصوبات، مصوبات موردی بوده‌اند و تنها ۴ درصد (۲۱ مورد) و ۱ درصد (۵ مورد) به ترتیب به مصوبات موضعی و موضوعی اختصاص یافته است.
این آمار به وضوح نشان‌دهنده غلبه رویکرد موردی و نقطه‌ای در تصمیم‌گیری‌های شهرسازی است که با اصول برنامه‌ریزی جامع و یکپارچه در تضاد است. به عبارت دیگر، کمیسیون ماده ۵ به جای آنکه ابزاری برای اصلاح و بهبود طرح‌های تفصیلی در راستای منافع عمومی باشد، عمدتاً به مرجعی برای رسیدگی به درخواست‌های موردی تبدیل شده است.
همچنین، توزیع نامتوازن مصوبات موردی در مناطق مختلف شهر تهران نیز قابل توجه است. بیشترین مصوبات موردی کمیسیون مربوط به مناطق ۱ (۱۲۲ بند) و ۳ (۵۰ بند) بوده است که عمدتاً مناطق شمالی و برخوردار شهر هستند. این امر می‌تواند نشان‌دهنده تمرکز سرمایه‌گذاری و توسعه در این مناطق و تشدید نابرابری‌های فضایی در شهر تهران باشد.
۲-۲. روند تاریخی عملکرد کمیسیون ماده ۵
بررسی روند ۱۳ ساله عملکرد کمیسیون ماده ۵ (از سال ۱۳۹۱ تا ۱۴۰۳) نشان می‌دهد که تعداد کل بندهای مصوب در این دوره، ۱,۹۲۸ بند بوده که شامل ۲۲۰ بند موضعی، ۶۱ بند موضوعی و ۱,۶۴۷ بند موردی است. نکته قابل توجه، افزایش چشمگیر تعداد بندهای مصوب در سال‌های اخیر (۱۴۰۱ تا ۱۴۰۳) است که نشان‌دهنده افزایش مداخلات در طرح تفصیلی و انعطاف‌پذیری بیش از حد در اجرای آن است.
این روند افزایشی، به ویژه در مصوبات موردی، می‌تواند نشان‌دهنده تضعیف جایگاه طرح‌های تفصیلی و کاهش اثربخشی آنها در هدایت توسعه شهری باشد. به عبارت دیگر، کثرت مصوبات موردی کمیسیون ماده ۵، طرح تفصیلی را از یک سند راهبردی و الزام‌آور به مجموعه‌ای از ضوابط قابل تغییر و انعطاف‌پذیر تبدیل کرده است.
۲-۳. نقد رویکرد کمیسیون ماده ۵ از منظر اصول شهرسازی
از منظر اصول شهرسازی، عملکرد کمیسیون ماده ۵ در شهر تهران با چالش‌های متعددی مواجه است:
غلبه رویکرد موردی بر رویکرد سیستمی: تمرکز بر مصوبات موردی به جای مصوبات موضوعی و موضعی، نشان‌دهنده غلبه نگاه نقطه‌ای و کوتاه‌مدت بر نگاه سیستمی و بلندمدت است.
تضعیف جایگاه طرح‌های تفصیلی: کثرت تغییرات در طرح تفصیلی، اعتبار و کارآمدی آن را به عنوان سند هدایت‌کننده توسعه شهری کاهش می‌دهد.
تشدید نابرابری‌های فضایی: تمرکز مصوبات موردی در مناطق خاص (عمدتاً مناطق شمالی و برخوردار)، می‌تواند منجر به تشدید نابرابری‌های فضایی و اجتماعی در شهر تهران شود.
عدم توجه کافی به منافع عمومی: بسیاری از مصوبات موردی کمیسیون ماده ۵، در راستای منافع خصوصی و نه منافع عمومی است که با اصول شهرسازی مبنی بر اولویت منافع جمعی بر منافع فردی در تضاد است.
فقدان ارزیابی اثرات تجمعی تغییرات: تغییرات موردی و نقطه‌ای در طرح تفصیلی، بدون ارزیابی اثرات تجمعی آنها بر کل سیستم شهری انجام می‌شود که می‌تواند پیامدهای ناخواسته‌ای به همراه داشته باشد.
بخش سوم: مدیریت شهری و چالش‌های اجرای طرح‌های جامع و تفصیلی شهر تهران
۳-۱. ناهمسویی سیاست‌گذاری و اجرا در مدیریت شهری تهران
اگرچه تدوین طرح جامع و تفصیلی با رویکرد راهبردی و مبتنی بر اصول توسعه پایدار شهری صورت می‌گیرد، اما اجرای این اسناد در عمل با چالش‌های جدی مواجه است. مهمترین این مشکلات، تفاوت فاحش بین اهداف طرح‌های مصوب و تصمیمات اجرایی مدیریت شهری است. در عمل، سیاست‌های اجرایی معمولاً تحت تاثیر ملاحظات مالی، فشار لابی‌های محلی و مصلحت‌سنجی‌های کوتاه‌مدت شهرداری‌ها قرار می‌گیرند. این موارد سبب‌شده‌اند برخی تصمیمات کلان شهری نظیر کنترل بارگذاری جمعیتی، رشد متعادل کاربری‌ها و تحقق توسعه متوازن فضایی، عملاً کمتر پیگیری یا بدون نتیجه بمانند.
۳-۲. فرآیند صدور پروانه و جایگاه آن در تضمین تحقق طرح‌های شهرسازی
فرآیند صدور پروانه ساختمانی ابزار کلیدی مدیریت شهری برای پیوند سیاست با عمل و کنترل توسعه کالبدی است. این فرآیند باید به گونه‌ای طراحی شود که ضمن پاسخگویی به نیازهای قانونی و شهروندان، تضمین‌کننده اجرای سیاست‌های کلان توسعه‌ای شهر نیز باشد. متأسفانه، تعدد استثنائات، طولانی شدن فرایندها و نقش‌آفرینی‌های غیررسمی (گاهی همراه با اعمال سلایق شخصی یا نفوذ اقتصادی) موجب شده تصمیمات این حوزه بیش از پیش از مسیر قانونی و برنامه‌ریزی‌شده منحرف شود.
در واقع، شهرداری‌ها با فشار اقتصادی ناشی از نیاز به درآمدهای پایدار، گاهی ناگزیر به صدور پروانه‌های عمدتاً مسکونی یا بلندمرتبه (که بیشترین درآمد را به همراه دارند)، یا تسهیل ساخت و ساز در مناطق خاص، بدون توجه کافی به راهبردهای مصوب توسعه شهری می‌شوند.
۳-۳. نقش کمیسیون ماده ۵ در فرایند صدور پروانه و تحول کالبد شهری
کمیسیون ماده ۵ در عرف شهرسازی ایران به "دروازه‌بان تغییرات پویا" در طرح تفصیلی بدل شده است؛ جایگاهی که به مرور از "نهاد راهبردی" به ابزاری جهت "تسهیل درخواست‌های سرمایه‌گذاران" بدل گشته است. طبق آمار‌های سال ۱۴۰۳ که در گزارش پایش آمده، حدود ۹۵ درصد از بندهای مصوبه این کمیسیون مربوط به مصوبات موردی و خارج از چارچوب ضوابط پایه طرح‌های تفصیلی است. این وضعیت از یکسو نشان‌دهنده ضعف ساختار اجرایی در دفاع از منافع جمعی و از سوی دیگر بازتاب شکننده بودن اسناد رسمی مدیریت شهری در مواجهه با نیروهای اقتصادی-اجتماعی است.
در عمل، بسیاری از درخواست‌ها برای تبدیل کاربری، افزایش تراکم یا تغییر ضوابط ساختمانی، به جای طی فرآیندهای کارشناسی و مطالعات شهری، مستقیماً به کمیسیون ارجاع می‌شوند و تخفیف یا تغییرات گسترده در ضوابط دریافت می‌کنند.
۳-۴. تاثیر مصوبات کمیسیون ماده ۵ بر شکاف فضایی و نابرابری شهری
تمرکز مصوبات معتبر ماده ۵ بر مناطق برخوردار یا دارای جذابیت سرمایه‌گذاری (مانند منطقه ۱، ۳ و بخش‌هایی از مناطق غربی) باعث تشدید تفاوت‌های فضایی و حتی سوق دادن سرمایه‌ها به سمت همین مناطق شده است. این مسئله ضمن افزایش فشار بر زیرساخت‌های شهری و رشد بارگذاری در پهنه‌های ویژه، روند تخریب و نوسازی در محروم‌ترین مناطق مانند جنوب و بافت فرسوده تهران را به حاشیه می‌راند. بدین ترتیب، به جای توسعه متوازن، شاهد تمرکز ساخت و ساز و ارزش‌آفرینی غیرعادلانه‌ای در برخی پهنه‌های شهری هستیم.
۳-۵. آسیب‌شناسی ساختاری و الزامات اصلاح
داده‌های سال ۱۴۰۳ مؤید این مدعاست که علاوه بر افت کمّی صدور پروانه (که نشانه رکود بازار یا سخت‌گیری در مقررات نیست، بلکه بیشتر نشانه آشفتگی سیاست‌گذاری و ضعف تحریک به توسعه متوازن است)، رویکرد منفعلانه و مصلحت‌اندیش مدیریت شهری و کمیسیون ماده ۵، مانع تحقق اهداف بنیادین شهرسازی مدرن شده است.
برای اصلاح این روند، بازنگری فرآیندها و نظام حکمرانی شهری ضروری است؛ از جمله:
- تقویت اقتدار و ضمانت اجرایی طرح‌های جامع و تفصیلی؛
- شفافیت و پاسخگویی در عملکرد کمیسیون ماده ۵ و کاهش مداخلات موردی؛
- استقرار نظام پایش و ارزیابی منظم آثار تغییرات مصوب؛
- مشارکت گسترده‌تر گروه‌های تخصصی مستقل و شهروندان در تصمیم‌سازی‌ها؛
- طراحی ابزارهای تشویقی برای تحقق ساخت و ساز آگاهانه و پایدار در مناطق کمتر برخوردار.
جمع‌بندی
پویایی نظام ساخت و ساز در تهران، بیش از آنکه وامدار اسناد مصوب شهرسازی باشد، زیر سایه سیاست‌های موردی و ملاحظات اقتصادی و نهادی شهرداری و کمیسیون ماده ۵ اداره می‌شود. این وضعیت، اگرچه در کوتاه‌مدت به جذب سرمایه و تسهیل پاسخ به برخی نیازهای بازار کمک می‌کند، اما در بلندمدت به تعمیق بحران برنامه‌ریزی فضایی، تشدید نابرابری‌های شهری و شکل‌گیری تهران ناهماهنگ و چندپاره دامن خواهد زد.
اصلاح ساختار مدیریت شهری و ارتقای جایگاه نظام برنامه‌ریزی علمی ضرورتی حیاتی برای حرکت تهران به سوی توسعه‌ای منسجم، پایدار و عادلانه است.
در پایان تأکید می‌شود مدیریت شهری موفق، نیازمند استقلال فرآیندی، مقاوم بودن اسناد بالادستی و توازن در پاسخ به فشارهای اقتصادی، اجتماعی و سیاسی است؛ امری که با رویکرد کنونی کمیسیون ماده ۵ و ساختار صدور پروانه ساختمانی هنوز فاصله زیادی دارد.
