مسئله برنامه‌ریزی مدیریت محله برای محله‌

یکی از انتظارات از مدیریت محله‌های شهر تهران این بود که نه‌تنها مدیریت شهری از پیچیدن نسخه واحد برای همه محله‌های شهر رهایی یابد بلکه مدیران محلات بتوانند با نیازسنجی دقیق‌تر و در مقیاس محله برنامه‌های فرهنگی و اجتماعی را در مقیاس یک‌به‌یک برنامه‌ریزی نمایند این موضوع در دوره مدیریت پیشین به‌دفعات در سخنرانی‌های شهردار و سایر اولیای امور این حوزه شنیده‌شده بود. علاوه بر آن مدیرت محله می‌بایست با مشارکت اهالی و استعدادهای محله‌ای در اجرای برنامه‌های سالانه بر کیفیت و اثربخشی برنامه‌ها در محله بیفزایند اما در عمل می‌بینیم که عموم برنامه‌هایی که مدیران محلات اجرا می‌کنند مشارکتی نیست و مردم در صورت‌بندی این برنامه‌ها نقشی ندارند. جشنواره‌های مختلف از طرف معاونت فرهنگی و اجتماعی شهرداری تهران به سرای محلات ابلاغ می‌شوند، عملاً نیازسنجی صورت نمی‌گیرد و اجرای برنامه‌ها بر اساس تکلیفی که برای خانه‌ها و سرای محلات مشخص می‌شود، برنامه مدیریت محله را شکل می‌دهد. به‌این‌ترتیب عملاً تمرکززدایی هم رخ نداده است و شیوه مدیریت سرای محله مطابق خواست شهرداری پیش می‌رود. این مسئله علاوه بر اینکه مستلزم تغییرات اساسی در سازمان شهرداری تهران و تغییر رویه‌های جاری و تغییر نگرش مدیران و کارکنان در همه سطوح هست، نیازمند توانمندسازی ساختارهای فعال مدیریت محله به‌ویژه اعضای هیات امنای محله است.

مسئله بودجه نهاد های محله ای

فقدان بودجه مستقل و مداوم و بالأخص بودجه‌ای که مدیران شهرداری‌ها قدرتی برای تعیین محل هزینه کرد آن نداشته باشند، مانع از آن می‌شود که مدیران سرای محلات در راستای اهدافی که تقاضای اجتماعی برای آن‌ها وجود دارد حرکت کنند. در عمل، بودجه ابزار مدیریت شهری برای هدایت مدیران محلات است.

هدف آن بوده که سرای محلات خودگردان شوند، اما در عمل بسیاری از سراهای محله نتوانسته‌اند به خودگردانی دست یابند و ازاین‌رو وابسته به بودجه تخصیص‌یافته از جانب شهرداری‌ها هستند. از سوی دیگر بر اساس مصوبه فعالیت‌های سرای محلات باید به تصویب و تائید هیئت‌امنا برسد و این خود منشأ تعارض است.

مسئله نظارت بر نهاد های محله ای در تهران

فرض اولیه برای نظارت بر مدیران محلات این بود که اولاً شورایاری‌ها و هیات امنا که در محله حاضر هستند و افراد معتمد محله هستند با استفاده از مکانیسم انتخاب بازرس بر امور مالی و غیرمالی مدیر محله نظارت خواهند داشت؛ اما دریافت گزارش‌های بسیار از تخلف توسط دبیرخانه ستاد راهبری مرکزی نشان می‌داد که ایشان غالباً یا توانایی لازم برای این نظارت را ندارند و یا در برخی موارد درگیر فساد داخلی هستند. لذا به‌نوعی به فساد زیر پرچم مدیریت شهری دامن زده شد!

اگر به شیوه انتخاب شورایاری‌ها در شهر تهران مراجعه کنیم به‌آسانی می‌پذیریم که برخی شورایاری‌ها از تخصص، سرمایه اجتماعی و بینش کافی برای ارتقای مدیریت محله برخوردار نیستند. ضعف واقعیت اجتماعی محله، باعث شده تعداد قابل‌توجهی از نمایندگان شورایاری‌ها با کسب چند صد رأی وارد شورایاری شوند. سازوکار ارتباط با شهرداری و آسیب‌های مترتب بر این ارتباطات در نظام بوروکراسی غیر شفاف، درنهایت انگیزه‌های بسیاری برای افراد نامناسب ایجاد کرده است و درنهایت در مواردی شورایاری‌ها به نمایندگان واقعی مردم و نهاد نظارتی مناسب تبدیل نشده‌اند. پیدایش هیئت‌امناها نوعی سازمان‌دهی برای کاهش نقصان افراد منتخب در شورایاری‌ها بوده است. علاوه بر این محوریت دبیر شورایاری و ریس هیات امنا که بر اساس دستورالعمل یک نفر هستند در بسیاری از موارد راه ورود سایر اعضا را به نظارت بر امور محله می‌بست.

در ثانی سطوح مختلف ستادی شهرداری و همچنین نواحی به‌نوعی نظارت بر مدیریت محله را بر عهده گرفتند. در دبیرخانه ستاد راهبری مرکزی بخشی به نظارت و بازرسی اختصاص داشته یک مدیر و دو کارشناس در آن فعال بودند که به رسیدگی به شکایات می‌پرداختند و بخش دیگری به‌عنوان امور مناطق با شش- هفت کارشناس به‌طور دوره‌ای از سراهای محلات بازدید می‌کردند. کمیته‌های انضباطی در سطح ناحیه و منطقه و مرکز تشکیل‌شده که با حجم گسترده‌ای از آیتم‌های نظارتی اعم از اخلاقی، مالی، اداری و... روبرویند فقط بررسی اسناد مالی این مجموعه در ابعاد بیش از 370 محله موضوعی قابل‌توجه است. نکته اینکه نظارت مستقیم این امر به نواحی واگذارشده است که خود یک واحد صف و اجرایی است. (برخی از مدیران محلات این‌طور بیان می‌کردند که نواحی از ایشان انتظار دارد که برخی از اسناد ناحیه توسط محله وارد سیستم گردد!)

بنابراین موضوع نظارت بر مدیریت محله یکی از مسائلی است که حتماً باید به‌طور اساسی در رابطه با آن تصمیم‌گیری شود.

مسئله درآمدزایی نهاد های محله ای و خطرات پیش رو

با توجه به این‌که مقرر بود مدیران محلات از درآمد حاصله ازآنچه در دستورالعمل به‌عنوان منبع درآمد مدیریت محله در نظر گرفته‌شده است از هیات امنا حقوق ماهانه خود را دریافت نمایند؛ اما بعد از طی دوره راه‌اندازی هزینه‌های جاری سرای محله هم در پیش روی مدیریت محله قرار گرفت. لذا مهم‌ترین اولویت برای مدیران محله جذب درآمد از سرای محله که در اختیارشان بود قرار می‌گرفت. این در محلات کم‌تر برخوردار به شکلی سایر اهداف طرح را کمرنگ و آن را انتفاعی و مبتنی بر کسب درآمد برای خودگردانی می‌کرد و در محلات دارا ازنظر امکانات واگذارشده بعضاً پیش‌زمینه فساد ذی‌نفعان را فراهم می‌آورد.

مسئله قدرت‌های متعارض در نظام محله محوری شهر تهران

تا پیش از شکل‌گیری مدیریت محله شورایاری محله یگانه حلقه واسط شهروندان با مدیریت شهری قلمداد می‌شد. یا حداقل ازنظر دبیران شورایاری محله‌ها این‌طور بود! شورایاری پایگاه خود را رأی اهالی می‌دید و با رویکردی متفاوت در جلسات شهرداری وارد می‌شد اما با تشکیل مدیریت محله شهرداری ابزاری دیگری نیز برای تعاملات محله‌ای ایجاد کرد!

ساختار سازمانی ایجادشده در سطح محله در چهار سطح تعارضات و نقصان‌هایی دارد. این تعارضات میان هیات امنای محله (قدرت تصمیم‌گیری و نظارت)، شورایاری‌ها (قدرت نظارت)، مدیر محله و کارکنان سرای محله (نیروهای اجرای و عملیاتی)، کارکنان مرتبط با مدیریت محله در شهرداری ناحیه و منطقه (قدرت تصمیم‌گیری و نظارت) و معاونت‌های شهرداری در سطح منطقه و شهرداری کل (قدرت تصمیم‌گیری و اعمال‌نفوذ) رخ می‌دهد.

1.       راه‌اندازی مدیریت محله، قدرت شورایاری‌ها را تحت تأثیر قرار داده و تعارض منافع ایجاد کرده است.

2.       هدف آن بوده که شورایاری و هیئت‌امنا به‌عنوان نهادهای تصمیم‌گیری و نظارت، برنامه کاری مدیریت محله را مشخص کنند. در اصل، مدیر محله بازوی اجرایی هیئت‌امنا و تحت نظارت شورایاری است. اکنون هیئت‌امناها و شورایاری‌ها تلاش می‌کنند چنین چیزی اتفاق بیفتد، اما در عمل شهرداری‌های نواحی و مناطق، به‌واسطه بودجه‌ای که به سرای محلات اختصاص می‌دهند و مکانیسم انتخاب مدیران سرای محلات، مدیر محله را عامل اجرایی خود می‌پندارند.

از طرفی باید گفت که به‌واقع شورایاری‌ها به‌صورت اجباری وارد فرایند مدیریت محله شدند و شهرداری با وعده دادن مکان استقرار و مدیریت فرایند مدیریت محله آن‌ها را به مشارکت در این امر ترغیب کرد. درحالی‌که مدیریت فرایند مدیریت محله نیازمند تخصص و توانایی‌های خاص است و شورایاران زمانی صرفاً به‌عنوان ارائه‌کنندگان گزارش کمبودهای محله انتخاب‌شده بودند و در نهادی غیرانتفاعی فعالیت می‌کردند و با ورود به مدیریت محله وارد فرایندی انتفاعی شدند. این امر عملاً هم نقش قبلی آن‌ها را خدشه‌دار کرده و هم در نقش جدید نیز دارای شرایط لازم برای ایفای نقش نیستند؛ بنابراین روند موجود بیشتر به سمتی حرکت می‌کند که منبعی برای تعارض و تضاد منافع باشد. این روند روزبه‌روز ناکارآمدی مدیریت محله را برجسته‌تر خواهد کرد.

مسئله شخصیت حقوقی مدیریت محله

همان‌طور که در بخش هویت مطرح شد یکی از اساسی‌ترین چالش‌های مدیریت محله این است که جایگاه یک شخصیت حقوقی را ندارد، بنابراین ظرفیت قانونی لازم برای اقدام و عمل به‌عنوان یک شخصیت حقوقی را ندارد.

موجودیت شخصیت حقوقی به دو صورت اتفاق می‌افتد: یکی از طریق ثبت در اداره ثبت شرکت‌هاست. مؤسساتی که مطابق این قانون ماده 538 قانون تجارت ثبت می‌شوند ممکن است تجاری باشند یا برای مقاصد دیگری غیر از امور تجارتی و بازرگانی تأسیس‌شده باشند. شخصیت‌های حقوقی‌ای که به‌این‌ترتیب تشکیل می‌شوند، پیرو قواعد حقوق خصوصی‌اند‏(نوروزی، ۱۳۸۰). دیگری از طریق قانون. طبق ماده 587 قانون تجارت نیز مؤسسات و تشکیلات دولتی و بلدی به‌محض ایجاد و بدون احتیاج به ثبت دارای شخصیت حقوقی می‌شوند. چنانچه دولت بخواهد سازمان جدیدی را ایجاد نماید و این سازمان‌‌ غیر از شرکت‌هایی باشد که زیر نظر قانون تجارت ثبت‌شده و فعالیت می‌کنند، اخذ اجازه قانون‌گذار ضروری است. معمولاً شخصیت حقوقی که به‌موجب قانون تأسیس می‌شوند پیرو حقوق عمومی‌اند مگر برحسب استثناء.

هویت حقوقی مستقل دومین شاخص از مؤلفه‌های موجودیت دولت‌های محلی است: «زیرا برای آنکه اداره انحصاری و اختصاصی امری به یک واحد سپرده شود لازمه آن اعطای شخصیت حقوقی جداگانه و مستقل به آن واحد است»‏(نوروزی، ۱۳۸۰).

بنابراین مدیریت محله را نمی‌توان یک شخصیت حقوقی حقوق خصوصی دانست، چون ویژگی‌های مهم شخصیت حقوقی حقوق خصوصی مبتنی بر ثبت در اداره ثبت شرکت‌ها که این امر با ماهیت مدیریت محله و عملکرد سراهای محله بر اساس اهداف و رسالت مدیریت محله در تضاد است. ویژگی‌های شخصیت حقوقی حقوق خصوصی عبارت‌اند از: مبتنی بر اراده آزاد اشخاص حقیقی تشکیل می‌شود، عملیات مربوط به موضوع فعالیت شخصیت، اختیاری است، یعنی می‌تواند عملیاتی را که به‌منظور آن تشکیل‌شده است انجام دهد یا ترک کند. مقررات داخلی آن بر اساس اختیار و انتخاب صاحبان آن وضع می‌شود. آن‌ها تابع قوانین کار، قوانین مالیاتی، قانون تجارت و ... هستند. رابطه این نوع شخصیت از نوع قراردادی و مبتنی بر تراضی است. شخصیت حقوقی حقوق خصوصی اگرچه به دو نوع انتفاعی و غیرانتفاعی تقسیم‌شده است بااین‌حال جز در موارد استثناء کسب منفعت خصوصی یکی از اهداف و مقاصد این نوع شخصیت حقوقی است. این منفعت ممکن است جنبه مادی داشته باشد یا غیرمادی، مانند فعالیت مؤسسات فرهنگی، بنگاه‌های خیریه، انجمن‌های علمی یا ادبی یا حتی تشکل‌های صنفی، درهرحال مهم آن است که منفعت موردنظر، خاص افراد محدود و معین است‏(نوروزی، ۱۳۸۰).

مرور ویژگی‌های شخصیت حقوقی حقوق خصوصی به‌خوبی نشان می‌دهد که هدف از تشکیل مدیریت محله یا ستاد ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی یک شخصیت حقوقی با حقوق خصوصی نبوده و نمی‌تواند باشد چراکه هدف این است که نه افراد محدود، خاص و معینی بلکه همه افراد موجود در یک محله از خدمات و منافع آن بهره‌مند شوند. ازآنجایی‌که با ثبت مدیریت محله در اداره ثبت شرکت‌ها کلیه قوانین مربوط به شرکت‌ها و مؤسسات خصوصی در مورد آن‌ها اعمال خواهد شد مشکلاتی در حوزه مالیات، بیمه و سایر امور برای مدیریت محله مطرح خواهد شد. افزون بر همه این‌ها و مهم‌تر از همه، اینکه شخصیت حقوقی حقوق خصوصی می‌تواند به‌صورت اختیاری عملیاتی را که به‌منظور آن تشکیل‌شده است انجام دهد یا ترک کند و فقط در مقابل سهامداران مکلف به پاسخ هستند.

علاوه بر این‌ها تجربه نشان داده است نمی‌توان مدیریت محله را یک شخصیت حقوقی حقوق خصوصی به‌طوری‌که همه ساکنان محله توانایی سهامدار شدن در آن را داشته باشند در نظر گرفت. تجربه گذشته نشان داده است نهادهای محلی که همه مردم در آن سهیم باشند با شکست مواجه می‌شوند. به‌عنوان‌مثال، تجربه شرکت‌های تعاونی مصرف در محلات شهری نشان داد ایجاد یک شخصیت حقوقی حقوق خصوصی که در آن کلیه اهالی محله بتوانند در آن سهیم باشند و از مزایای آن بهره‌مند شود نمی‌تواند موفق عمل کند. چون در عمل عده‌ای خاص برای مطامع خاص خود بر این سازمان‌های محلی مسلط می‌شوند و منافع آن درنهایت نصیب عده قلیلی خواهد شد و به یک منبع تضاد منافع در محلات منجر خواهد شد؛ بنابراین می‌توان نتیجه گرفت به‌طورقطع مدیریت محله نه ظرفیت تبدیل به یک شخصیت حقوقی حقوق خصوصی را دارد و نه صحیح است که به‌عنوان یک شخصیت حقوقی حقوق خصوصی در نظر گرفته شود.

علاوه بر اینکه مدیریت محله را نمی‌توان یک شخصیت حقوقی خصوصی تلقی کرد، نمی‌توان آن را یک شخصیت حقوقی عمومی هم تلقی نمود. تشکیل شخصیت حقوقی حقوق عمومی به‌موجب قانون انجام می‌شود. سازمان حکومتی در هر زمان ممکن است به جهات رفع نیازهای عمومی و انجام امور جاری کشور یا بخش‌ها و یا مناطقی از آن، وجود سازمان‌ها و دستگاه‌های خاصی را ضروری تشخیص دهد این سازمان‌ها ممکن است کارها و وظایف جدیدی را بر عهده گیرند و یا وظایفی را که پیش‌تر بر عهده دستگاه‌های دیگر بوده است به انجام رسانند.

از آنجایی مدیریت محله یک‌نهاد مردمی است یا حداقل در اسناد و بیانات طراحان و سیاست‌گذاران آن به‌عنوان یک‌نهاد که درصدد ساماندهی مشارکت در محلات تهران است نمی‌تواند یک سازمان یا نهاد دولتی باشد که به‌عنوان یک شخصیت حقوقی عمومی از طریق قانون‌گذاری، شخصیت حقوقی را کسب کرده باشد. علاوه بر این تشریفات سازمان‌های حکومتی بر آن‌ها حاکم باشد، چراکه مدیریت محله باید متکی به اراده مردم محله باشد و در راستای نیازهای آن‌ها فعالیت کند و تشریفات محلی خاص بر آن حاکم باشد.

درمجموع باید این‌طور بیان کرد که با توجه به بررسی تعریف و شاخص‌های یک شخصیت حقوقی و برشمردن ویژگی‌های هر دو نوع شکل از شخصیت حقوقی یعنی، شخصیت حقوقی حقوق خصوصی و شخصیت حقوقی حقوق عمومی به‌خوبی مشخص شد که در وضعیت موجود تشکیلات مدیریت محله را ازنظر قانونی‌ نمی‌توان یک شخصیت حقوقی تلقی کرد، چون نه در اداره ثبت شرکت‌ها به‌عنوان شخصیت حقوقی به ثبت رسیده است و نه از طریق نهاد قانون‌گذار یعنی قوه مقننه به‌عنوان یک شخصیت حقوقی اجازه فعالیت داده‌شده است. اگرچه نهاد قانون‌گذار برای فعالیت‌های شهرداری شورای شهر است اما شورای شهر یک سازمان حکومتی محسوب نمی‌گردد اگر هم محسوب گردد و یک شخصیت حقوقی مانند مدیریت محله برای رفع نیازهای عمومی و انجام امور جاری به وجود آورد این شخصیت حقوقی استقلال وضع مقررات داخلی را نداشته و در اصل از مقرراتی تبعیت می‌کند که قانون‌گذار وضع کرده است. علاوه براین، رابطه این شخصیت حقوقی با دیگران مبتنی بر الزام و اجبار است درحالی‌که در مقوله مدیریت محله یا ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی مسئله الزام و اجبار جایگاهی ندارد و به‌طور کل امور مشارکتی و داوطلبانه با مسئله الزام و اجبار هیچ قرابتی ندارند. با توجه به این توضیحات اگر هم شورای شهر یک شخصیت حقوقی حقوق عمومی را در حوزه ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی در محلات شهری ایجاد کند آن شخصیت در تضاد با اهداف و خط‌مشی‌های مدیریت محله است که باید توسط خود مردم و منطبق با خواست و اراده آن‌ها برای رفع نیازهایشان ایجاد شود.

مسئله واگذاری وظایف به نهاد های محله ای

بر اساس ماده 84 قانون شهرداری ها این سازمان می تواند برخی فعالیت‌های خود را از طریق شخصیت‌های مستقل و مطابق اصول بازرگانی به انجام برساند. در اینجا این پرسش وجود دارد که آیا شهرداری می‌تواند اختیاراتی را که به‌واسطه شخصیت حقوقی عمومی خود دارد، با تشکیل مؤسساتی که طبق اصول بازرگانی (مطابق قانون تجارت) اداره می‌شوند به آن‌ها بسپارد؟ پاسخ این پرسش قطعاً منفی است ‏(نوروزی، ۱۳۸۰).

شهرداری نمی‌تواند اجازه تفویض و انتقال وظایف راجع به عمل حاکمیت شهرداری را به شرکت‌ها موضوع ماده 84 اعطا کند. به‌طورکلی هر یک از وظایف شهرداری که برای شهروندان، خارج از روابط قراردادی، ایجاد الزام می‌کند، از این دسته اعمال بوده و صلاحیت شهرداری برای اجرای آن‌ها به جهت شخصیت حقوقی خاص آن است؛ اما وظایفی که شهرداری از باب عمل تصدی بر عهده دارد و طبق قاعده مستلزم تعارض و نافی با حقوق اشخاص نیست، قابلیت واگذاری به اشخاص حقوقی موضوع ماده 84 رادارند. این قبیل فعالیت‌ها توسط هر شخصی قابل انجام هستند و وضع آن‌ها در چارچوب وظایف شهرداری، جنبه عرضی داشته و از باب تولی و مدیریت عمومی امور است (همان).

قانون شهرداری‌ها به‌عنوان حقوق عمومی دارای ویژگی‌های خاصی است: 1) تکلیفی بودن مقررات قانون شهرداری، به این معنا که مقررات قانون شهرداری تکلیفی است. درنتیجه توافق خلاف آن‌ها باطل است. 2) مقررات قانون شهرداری غیرقابل واگذاری است، تفویض اختیارات ناشی از قانون، به‌ویژه ناشی از حاکمیت ملی به سایر اشخاص، اعم از حقیقی و حقوقی و عمومی و یا خصوصی ممنوع است مگر به‌حکم قانون. 3) اصل برای تکلیف شهرداری است، نهادهای مذکور در قانون و مقررات وابسته به آن برای انجام وظایفی که قانون‌گذار تشخیص داده است تأسیس‌شده‌اند. مادام که اراده عمومی، مقررات دیگری وضع نکرده است، موظف و مکلف به اجرای تمام قانون است. فقط در مواردی که به‌صراحت اختیار به شهرداری داده‌شده است شهرداری اختیار در انجام یا ترک فعلی را دارد.

ویژگی‌های قانون شهرداری‌ها به‌عنوان حقوق عمومی که به آن اشاره شد در بیشتر موارد در تضاد با اهدافی است که برای مدیریت محله در نظر گرفته‌شده است به‌عنوان‌مثال:‌

1        بر اساس ویژگی امری بودن، شهرداری باید و الزاماً در حوزه وظایف خود به‌صورت امری و دستوری عمل کند چراکه غیرازاین خلاف نص صریح پشتوانه‌های قانونی این سازمان عمومی است؛ بنابراین وظیفه‌ای که قانون شهرداری‌ها بر عهده دارد باید به‌صورت امری و دستوری به اجرا بگذارد. این ویژگی شهرداری به‌عنوان یک شخصیت حقوق عمومی ناقض هدف از راه‌اندازی مدیریت محله است. چراکه بر اساس دیدگاه‌های مسئولین شهرداری هدف اصلی از راه‌اندازی مدیریت محله جلوگیری از فعالیت‌های امری و دستوری است.

2        بر اساس ویژگی دوم قانون شهرداری‌ها در بخش حقوق عمومی واگذاری مقررات قانون شهرداری غیرقابل واگذاری است. یکی از مقررات قانون شهرداری‌ها وظایف حوزه اجتماعی و فرهنگی است و باید به آن‌ها بپردازد. ازآنجایی‌که این امر در بخش حقوق عمومی قرار می‌گیرد غیرقابل واگذاری است. این ویژگی نیز در تضاد با یکی از مهم‌ترین اهداف مدیریت محله است که در آن به مسئله واگذاری امور اجتماعی و فرهنگی اشاره‌شده است.

3        بر اساس ویژگی سوم اصل بر تکلیف شهرداری است، به این معنا که شهرداری مکلف به انجام اموری است که قانون برای او تعیین کرده است؛ و تا زمانی که اراده عمومی قانون دیگری تعیین نکند شهرداری مکلف به ادامه وظیفه خود است. ممکن است در اینجا استدلال شود که مصوبه شورای شهر در مورد ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی شهروندان در محلات شهری به‌عنوان قانونی تعبیر گردد که شهرداری از زیر بار تکلیف انجام امور اجتماعی و فرهنگی شانه خانه کند؛ اما ازآنجایی‌که در این مصوبه اسمی از واگذاری امور اجتماعی و محلی به خود مردم نیامده است نمی‌توان مصوبه شورای شهر را مبنای قانونی برای واگذاری امور اجتماعی و فرهنگی قرارداد.

با توجه به این توضیحات به نظر می‌رسد بر اساس ویژگی‌های حقوق عمومی قانون شهرداری‌ها، شهرداری ظرفیت و اختیار لازم را برای تحقق اهدافی که برای مدیریت محله در نظر گرفته‌شده است ندارد. علاوه بر موارد فوق مسئله شخصیت حقوقی نبودن مدیریت محله هم یکی از اساسی‌ترین چالش‌های قانونی و حقوقی مدیریت محله است.

مسئله خلأ فراساختاری در قوانین ملی برای ایجاد مدیریت محله

مدیریت محلی مقوله‌ای است که ظرفیت‌های آن در اسناد بالادستی وجود ندارد و اساساً ناظر بر چیزی فراتر از تفویض اختیارات در محلات شهری است. حکومت محلی به معنای یک واحد سیاسی یا در نظام‌های فدرال یک ایالت است که به‌موجب قانون تشکیل‌شده و بر امور محلی نظارت دارد و اختیار وضع مالیات و عوارض برای مقاصد معینی را دارد.

با توجه به بررسی اهداف مدیریت محلی در اسناد فرادست، مشخص شد که در وضعیت فعلی خلأهایی وجود دارد، مهم‌ترین آن‌ها مبناهای قانونی این پدیده است. بر این اساس پیشنهاد بازنگری در قوانین مدیریت محلی برای مشخص کردن مجراهای قانونی آن وجود دارد؛ و لازم به ذکر است چنین ظرفیت‌هایی هم در قانون اساسی و هم قوانین اوایل انقلاب در مورد مدیریت محلی وجود دارد.

اگر مدیریت محله به‌عنوان رویکردی در امتداد رویکرد مدیریت محلی (حکومت محلی و حکمروایی محلی) و به‌منظور تکمیل این فرایند به راه افتاده است؛ بنابراین در بحث از مدیریت محله اگر قرار است که اجتماعات محلی قدرت واقعی و مسئولیت‌پذیری برای عمل داشته باشند لازم است در حوزه خرده‌فرهنگ عمومی سازمان‌های خدمات رسان تغییر از بالا به پایین صورت گیرد، به‌عبارت‌دیگر، باید ساختار سازمانی از حالت حاکمیت رسمی به حکومت محلی و حکمروایی محلی و اعطای قدرت تصمیم‌گیری در سطح محلی سیر کند.

واقع‌بینانه آن است که ظرفیت‌های موجود فعلاً فقط پذیرای «مدیریت خدمات محله» است و باید از این نقطه شروع کرد و برای رسیدن به «توسعه محلی» و تحقق مدیریت محله کامل هدف‌گذاری کرد.

فاصله برداشت مجریان ازآنچه مصوبات مدیریت محله را معرفی می‌کند

آنچه از مصاحبه‌های صورت گرفته در پژوهش انجام‌شده در مرکز مطالعات و برنامه‌ریزی شهر تهران به دست می‌آید این است که یکی از اهداف اصلی و کلان مدیرت محله تفویض اختیار و واگذاری امور، به‌ویژه امور اجتماعی و فرهنگی در مراحل اولیه بوده است. ‏(فاضلی و قادری، ۱۳۹۲) اما همان‌طور که در مرور اسناد فرادست به‌خوبی مشخص شد؛ چنین اهدافی برای مدیریت محله یا همان ستاد ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی در محلات شهر تهران وجود نداد و دستورالعمل مربوطه و حتی قانونی که مبنای آن بوده است (قانون تشکیلات شوراهای اسلامی 1375) از چنان ظرفیتی برخوردار نیست که مسئله «تفویض اختیار» با رویکرد قدرت تصمیم‌گیری و نظارت تفویض شده از آن استخراج گردد.

آنچه الآن در شهرداری تهران تحت عنوان مدیریت محله وجود دارد فاقد جایگاه مفهومی و قانونی است و از مفهوم ستاد ساماندهی مشارکت اجتماعی در محلات شهر تهران اخذشده است. ستاد ساماندهی مشارکت‌های اجتماعی شهر تهران بیشتر ظرفیت مفهوم «مدیریت خدمات محله» که باید توسط شهرداری در محلات ارائه شود و مسئله «تراکم زدایی» از مسئولیت‌های شهرداری در آن مستتر است را دارد تا مفهوم «مدیریت محله». استفاده از مفهوم «مدیریت محله» نیازمند وجود پشتوانه‌هایی که در آن مفهوم مشارکت مبتنی بر قدرت تفویض شده تصمیم‌گیری در امور محلی و نظارت تفویض شده در امور محلی در آن وجود داشته باشد، در چنین شرایطی است که بسیاری از مشکلاتی که در حال حاضر ناشی از برداشت متفاوت از مدیریت محله است از بین خواهد رفت ‏(فاضلی و قادری، ۱۳۹۲).

این موضوع یکی از مواردی است که مدیریت جدید شهر باید در خصوص آن تصمیم بگیرد که آیا استراتژی انبساطی یعنی بسط مصوبات به سمت هدایت قانونی وضع موجود مدیریت محله به تبدیل‌شدن به یک مدیریت محلی را داشته باشد یا ساختارهای موجود را تا حد شکل‌گیری کمیته‌های محله‌ای حذف نماید. لازم به ذکر است که برای پیشگیری رهیافت اول مسئله دیگری رخ می‌نماید که همان خلأ فراساختاری در قوانین ملی است.

اختلاف برداشت سطوح مختلف مدیریت شهری از مدیریت محله

برداشت‌های ایده الی مدیران ارشد از مدیریت محله در بیان انتظاراتی نظیر تفویض اختیار، واگذاری و کاهش تصدی‌گری در حوزه امور اجتماعی و فرهنگی در محلات شهری؛ تمرکززدایی در اداره شهر؛ مقابله با تصمیم‌گیری‌های امری و دستوری؛ تداوم مدیریت شهری در سطح محلی؛ تصمیم‌سازی از پایین به بالا؛ اداره محلات شهری توسط خود مردم محلی؛ و بالأخص تقاضای مشارکت همه‌جانبه مردم در مدیریت شهری نمایانگر می‌شود.

مدیران میانی شهرداری‌های مناطق و نواحی عملاً مدیریت محله را نپذیرفته و بر این اساس عمل می‌کند که مدیریت محله برای کمک به آن‌ها و کاهش مسئولیت و وظایفشان ایجادشده است. ازاین‌رو، مدیریت محله در شکل فعلی، درنهایت تمرکزگرا، غیر مشارکتی و آمرانه است.

البته باید این واقعیت را مدنظر داشت که ویژگی‌های قانون شهرداری‌ها به‌عنوان حقوق عمومی که به آن اشاره شد در بیشتر موارد در تضاد با اهدافی است که برای مدیریت محله در نظر گرفته‌شده است به‌عنوان‌مثال، بر اساس ویژگی امری بودن، شهرداری باید و الزاماً در حوزه وظایف خود به‌صورت امری و دستوری عمل کند چراکه غیرازاین خلاف نص صریح پشتوانه‌های قانونی این سازمان عمومی است؛ بنابراین وظیفه‌ای که قانون شهرداری‌ها بر عهده دارد باید به‌صورت امری و دستوری به اجرا بگذارد. این ویژگی شهرداری به‌عنوان یک شخصیت حقوق عمومی ناقض هدف از راه‌اندازی مدیریت محله است، زیرا بر اساس دیدگاه‌های مسئولین شهرداری هدف اصلی از راه‌اندازی مدیریت محله جلوگیری از فعالیت‌های امری و دستوری است. ضمناً در هنگام بررسی حقوقی نیز نشان دادیم که ماهیت قانون شهرداری و تکلیف آن برای انجام برخی خدمات، حتی در شرایط وجود مصوبه شورای شهر برای جلب مشارکت‌های مردمی، زمینه مناسبی برای مدیریت محله نیست.

توقعات برآمده از این اختلاط‌های مفهومی، به تقابل و تضاد میان هیئت‌امنا، مدیران محلات و کارکنان ستادی شهرداری در سطح منطقه و ناحیه انجامیده است. کارکنان شهرداری ناحیه و منطقه، مدیریت محله را نیرو و مجری کارهای خود می‌دانند و هیئت‌امنا نیز این افراد را مجری تصمیمات خود تلقی می‌کند.